V SA/Wa 964/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.) Sędzia WSA - Irena Kudiura Asesor WSA - Michał Sowiński Protokolant - Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy Uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. (dalej jako "Zakład") z dnia [...] października 2006 r. odmawiającą M. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. Skarżący M. K. wnosząc pismem z dnia 8 sierpnia 2006 r. o umorzenie ww. należności powoływał się na trudną sytuację finansową. W szczególności zwrócił uwagę, że od 1995 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą pod nazwą [...] zajmując się wykonywaniem robót wysokościowych z zastosowaniem technik alpinistycznych. Regres, który nastąpił w tej branży w 2001 r. spowodował utratę zleceń, a w konsekwencji brak płynności finansowej. Korzystne długoterminowe zlecenie, którego realizacja była planowana na rok 2002 nie doszło do skutku, a brak innych zleceń doprowadził firmę wnioskodawcy do ostatecznego upadku. Od lipca 2003 r. ani wnioskodawca ani jego żona nie uzyskali żadnego dochodu z działalności gospodarczej, która była ich jedynym źródłem utrzymania. W związku z tym ich status materialny znacznie się obniżył i jedynie dzięki pomocy rodziny uzyskiwali środki na zaspokojenie bieżących potrzeb. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na niemożność znalezienia pracy, ponieważ pomimo przekwalifikowania nie mógł znaleźć legalnego zatrudnienia z uwagi na nieuregulowaną sytuację z ZUS. Po rozpoznaniu ww. wniosku Zakład decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił umorzenia zaległych składek. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach określonych w ust. 3 tego artykułu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 28 ust. 3 lit "a" ustawodawca dopuścił w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w takim przypadku zawiera rozporządzenie Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) - powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład zauważył, że w stosunku do wnioskodawcy były prowadzone czynności egzekucyjne. Tytuły wykonawcze zostały skierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. W dniu 31 lipca 2006 r. postępowanie egzekucyjne zostało jednak umorzone z uwagi na brak możliwości wyegzekwowania należności. W związku z powyższym Zakład stwierdził, iż brak jest w stosunku do zobowiązanego możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu nieopłaconych składek, jednak nawet zaistnienie przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie powoduje obligatoryjnego umorzenia składek, a jedynie daje taką możliwość. Decyzja w tym zakresie ma bowiem charakter uznaniowy. Zdaniem organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość podjęcia czynności egzekucyjnych w przypadku ustalenia składników podlegających egzekucji lub wszczęcia postępowania w celu przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Odnosząc się do możliwości umorzenia składek na podstawie rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład stwierdził, że uzasadnienie okoliczności przemawiających za zastosowaniem ulgi leży po stronie płatnika składek. Pismem z dnia 22 sierpnia 2006 r. wnioskodawca został poinformowany o możliwości uzupełnienia wniosku o dokumenty, które mogły by mieć istotne znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy. Do wniosku zobowiązany dołączył postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 30 sierpnia 2006 r. organ poinformował wnioskodawcę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów. Wnioskodawca z tej możliwości skorzystał nie wnosząc jednak żadnych uwag do protokołu. Podsumowując Zakład stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania ww. rozporządzenia. Wnioskodawca bowiem nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji określając dodatkowo prawidłową kwotę opłaty dodatkowej z tytułu nieopłacenia składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. Organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu, że chociaż z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego nie ma w chwili obecnej możliwości wyegzekwowania należności, to podjęcie czynności egzekucyjnych będzie możliwe w przypadku ustalenia składników podlegających egzekucji. Nie zostały więc spełnione przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Badając sprawę pod kątem zaistnienia przesłanek z §3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca i jego żona nie pracują, pozostając na utrzymaniu rodziny. Zgodnie z oświadczeniem zawartym w kwestionariuszu zobowiązany nie posiada innych wierzycieli ani żadnych ruchomości i nieruchomości. Prezes Zakładu podkreślił także, iż nie zostały przedstawione żadne dokumenty dotyczące sytuacji materialnej i braku możliwości opłacenia zaległości. Zauważył również, że trudności finansowe zobowiązanego nie wynikają z przyczyn od niego niezależnych, a jego sytuacja materialna może ulec poprawie w przypadku znalezienia stałego zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy powołując się na wykazywaną wcześniej bardzo trudną sytuację materialną. Dodatkowo zauważył, iż istotnie miał możliwość zapoznania się ze zgromadzona w sprawie dokumentacją. Poinformowany jednak o możliwości złożenia dodatkowych dokumentów nie był w stanie dowiedzieć się od pracowników organu o jakie uzupełniające dokumenty chodzi. Podsumowując skarżący stwierdził, że spełnia przesłanki określone w §3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., ponieważ ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny poprzez pozbawienie jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."). Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nie wynika, aby Prezes Zakładu, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera racjonalnego uzasadnienia dotyczącego kwestii umorzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do zobowiązanego, chociaż umorzenie to jednoznacznie wskazuje, że w stosunku do zobowiązanego brak jest możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu nieopłaconych składek. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. umorzył postępowanie egzekucyjne (...) istnieje jednak nadal możliwość podjęcia czynności egzekucyjnych w przypadku ustalenia składników podlegających egzekucji". Organ nie wskazał jednak jakie miałyby to być składniki skoro zobowiązany nie posiada żadnych ruchomości czy nieruchomości, z których można by było prowadzić egzekucję. Powyższe stanowi - w ocenie Sądu - o braku właściwych rozważań Prezesa Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nie może przy tym być uznane, że przeciwko zmianie decyzji przemawia to, iż strona mająca zagwarantowany czynny udział w postępowaniu nie dostarczyła żadnych nowych dokumentów. Rolą organu odwoławczego było bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i bez względu na to, czy materiał dowodowy został wzbogacony w stosunku od daty orzekania przez organ pierwszej instancji, czy też jest taki sam. Zwłaszcza, że organ pierwszej instancji zarzucił skarżącemu, iż nie przedstawił żadnych dokumentów dotyczących sytuacji materialnej, uznając nie wiadomo dlaczego, iż kwestionariusz majątkowy złożony przez skarżącego jako oświadczenie o stanie posiadanych składników (zgodny z treścią przedłożonego postanowienia o umorzeniu egzekucji) - nie jest dowodem w sprawie. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie rozważył także zastosowania w sprawie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażonej w art. 7 k.p.a. in fine. Przyjmując przy wydawaniu zaskarżonej decyzji prymat interesu społecznego Prezes Zakładu bezzasadnie przyjął, że interes publiczny jest z zasady sprzeczny z interesem prywatnym tj. z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Interes publiczny nie powinien być jednak pojmowany w ten sposób. Bowiem sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb materialnych swoich i swojej rodziny, do środków państwa, nie jest zgodna z interesem tego zobowiązanego i nie jest również zgodna z interesem publicznym (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01). Mając na uwadze, że skarżący w niniejszej sprawie utrzymuje się wyłącznie dzięki pomocy rodziny, nie sposób przyjąć, że wyegzekwowanie od niego należności - nawet jeżeli stanie się realnie możliwe dzięki ustaleniu składników majątku, z których można prowadzić egzekucję - może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.