V SA/Wa 966/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej; oddala skargę. Przedmiotem skargi J.Z. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...].02.2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] o przyznaniu renty strukturalnej, wydanej w dniu [...] czerwca 2006 r. przez Kierownika Biura Powiatowego w L. z/s w S.. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] listopada 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. z/s w S. wpłynął wniosek o przyznanie renty strukturalnej, złożony przez J.Z.. We wniosku wskazano jako cel przejęcia gospodarstwa – "przekazanie gospodarstwa następcy". Wraz z wnioskiem producent przedłożył zaświadczenie KRUS Nr [...] z dnia [...].11.2005 r., wypis z rejestru gruntów, akty notarialne Repertorium A Nr [...], [...], [...], [...], odpis z KW Nr [...], świadectwo dojrzałości. W dniu [...] grudnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. z/s w S. wydał postanowienie o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej, z zaznaczeniem, że wnioskodawca w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania tego stanowienia winien przekazać gospodarstwo rolne oraz zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej. W dniu [...] maja 2006 r. J.Z. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w L. zmianę do wniosku, do której dołączyła akt notarialny Repertorium A nr [...] – umowa przekazania \własności gospodarstwa rolnego na rzecz następcy dnia [...] maja 2006 r. Z treści przedmiotowego aktu wynikało, że małżonkowie J. i J. Z. przekazali na własność synowi W.Z. i jego żonie działki rolne o nr [...] i o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. z/s w S. decyzją nr [...] przyznał J.Z. rentę strukturalną w wysokości 260 % kwoty najniższej emerytury, tj. [...] PLN, w tym 50 % zwiększenia za trwałe przekazanie gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych. W dniu [...] października 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z/s w S. nr [...]. W dniu [...] listopada 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z/s w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r .o przyznaniu renty strukturalnej. J.Z. złożyła do Prezesa ARiMR odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła, iż złożyła wszystkie niezbędne dokumenty do przyznania renty strukturalnej i po weryfikacji tych dokumentów renta ta została jej przyznana. W jej ocenie nie może ponosić ujemnych skutków prawnych błędów zawinionych przez urzędnika Agencji . Wspomnianą wyżej decyzją Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę jej wydania stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja miała miejsce w sprawie przyznania renty strukturalnej J.Z., gdyż została ona przyznana z naruszeniem § 4 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 14 poz. 1191 z późn. zm. ), gdyż strona nie prowadziła nieprzerwanie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalna. Organ wskazał, że z dokumentów, jakie zostały dołączone do wniosku o przyznanie renty strukturalnej wynika, że w okresie od dnia 24 marca 2004 r. do dnia 29 sierpnia 2004 r. J.Z. nie prowadziła działalności rolniczej, a tym samym nie został spełniony wymóg nieprzerwanego prowadzenia. Zgodnie z aktem notarialnym Rep. A Nr [...] w dniu [...] marca 2004 r. J. i J. małżonkowie Z. darowali synowi W.Z. oraz jego żonie działki o nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Jak wynika z § 4 tego aktu wydanie przedmiotu darowizny nastąpiło z dniem zawarcia umowy darowizny i w tym samym dniu państwo J. i J. Z. zaprzestali prowadzenia działalności rolniczej. Wznowienie prowadzenia działalności rolniczej przez J.Z. nastąpiło wskutek zawartej w dniu [...] sierpnia 2004 r. umowy darowizny gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha (Repertorium A Nr [...], na mocy której z powrotem nabyła na własność grunty przekazane małżonkom W. i M. Z.. Dalej Prezes wyjaśnił, że potwierdzeniem zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej jest zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2005 r., z którego wynika, że w okresie od dnia 1 kwietnia 2004 r. do dnia 29 sierpnia 2004 r. J.Z. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik, a więc jako osoba, która w świetle art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. 1998 r. Nr 25 poz. 7 z późń. zm.) podlega ubezpieczeniu jeżeli pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracując w tym gospodarstwie rolnym, przy czym nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że na rozstrzygnięcie nie może mieć wpływu fakt, iż do wydania nieważnej decyzji przyczynił się błąd urzędnika, , gdyż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Od powyższej decyzji J.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wskazała, że zarówno organ I jak i II instancji w przedmiotowym postępowaniu oparli się wyłącznie na zasadzie legalizmu nie dopatrując się jednak faktu, iż to właśnie ze złamania tej zasady przez organ ARiMR wynikła szkodliwa dla skarżącej sytuacja. Zdaniem strony w toku postępowania w sprawie nieważności nie wzięto pod uwagę faktu, iż przerzucone na nią zostały konsekwencje błędnego działania organu i niedopełnienia przez niego obowiązków określonych w art. 6, 8 i 9 k.p.a. . W związku z tym padła niejako ofiarą nieznajomości prawa przez urzędników. Podniosła także, że od momentu wydania błędnej decyzji do momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności upłynął znaczny okres, co spowodowało kumulację pobranych środków, których nie jest w stanie zwrócić. Świadczenie z tytułu renty strukturalnej ma charakter cykliczny i jest wypłacane w miesięcznych ratach, natomiast w przypadku nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu całej otrzymanej kwoty doszłoby do sytuacji pozbawienia jej środków do życia oraz znacznego zadłużenia. Wskazała także, że w wyniku błędnych działań organu pozbawiona została możliwości ubiegania się w normalnym trybie o emeryturę z KRUS oraz że przez wprowadzenie jej w błąd doszło do rozporządzenia mieniem, które w innym przypadku by nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Podkreślenia wymaga również i to, że stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Na wstępie zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W podstwie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału z [...] listopada 2010 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstwy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w pierwszej kolejności Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Jak wynika z uzasadnień decyzji Dyrektora Oddziału z [...] listopada 2010 r., jak równiez Prezesa ARiMR z [...] lutego 2011 r., organy uznały, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 14 poz. 1191 z późn. zm. ). Zgodnie z § 4 rozporządzenia rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki: 1) ma ukończone 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników; 2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i przez okres co najmniej 5 lat podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, zwanemu dalej "ubezpieczeniem emerytalno-rentowym"; 3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu; 4) przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha; 5) zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej; 6) wpisany został do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 7) nie posiada zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Fakt, iż skarżąca nie spełniała warunku określonego w pkt 2 nie jest między stronami sporny, wynika zresztą z aktów notarialnych. Nie budzi też wątpliwości fakt, iż okoliczność ta byłą znana organowi podejmującemu decyzje w przedmiocie przyznania renty strukturalnej. W ocenie Sądu przyznanie renty strukturalnej J.Z. z naruszeniem powołanych wyżej warunków do jej uzyskania stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 3 rozporządzenia jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej zostanie ustalone, że: 1) wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w § 4 pkt 1-3, 6 i 7 lub § 11 lub 2) wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, ani właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika - kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia przyznania renty strukturalnej. Nie ulega tez wątpliwości, że przy wydawaniu decyzji o przyznaniu renty strukturalnej doszło do naruszenia w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni jasno brzmiącego przepisu prawa. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też fakt, iż do wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej doszło na skutek błędu organu wydającego decyzję nie może być przeszkodą do stwierdzenia jej nieważności. Nie oznacza to oczywiście, że na stronę, która na skutek wydania nieważnej decyzji poniosła szkodę został przerzucony ciężar z tym związany. W pierwszej kolejności należy tu wskazać art. 417 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 73 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) obowiązek zwrotu określony w ust. 1 ( dokonanie nienależnej płatności ) nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Z tych względów należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i wobec powyższego skarga jako niezasadna musi ulec oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.