V SA/Wa 968/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...]; Przedmiotem skargi z [...] lutego 2013r. wniesionej przez J. K. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2013 r. nr [...] wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] maja 2010r. J. K. złożył w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w K. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. Producent rolny w złożonym wniosku zadeklarował 8 działek rolnych, składających się z gruntów rolnych położonych na 6 działkach ewidencyjnych. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do przyznania pomocy z tytułu ONW w/w nieruchomości rolnych, położonych w: woj. [...]; powiecie [...]; gminie [...]; obrębie ewidencyjnym [...] wynosiła 10,84 ha. Wobec stwierdzenia, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania mu pomocy, a udzielenie tej pomocy może nastąpić we wnioskowanej wysokości Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał w dniu [...] października 2010 r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Na skutek ponownej analizy dokumentacji przedmiotowej sprawy i stwierdzenia, że decyzja ostateczna z [...] października 2010 r. zawiera błąd w wyliczeniu kwoty pomocy, pismem z [...] listopada 2012r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, po czym decyzją z [...] grudnia 2012r. nr [...] stwierdził nieważność rzeczonej decyzji. W konsekwencji powyższego, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] stycznia 2013 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji przytoczył będące podstawą wydania decyzji przepisy stanowiące o zasadach przyznawania pomocy finansowej oraz przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej jej przyznania. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzji z [...] października 2010r. nastąpiło z rażącym naruszeniem § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania" "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem ONW'. Pomoc z tytułu ONW została przyznana stronie na rok 2010, bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG), wyznaczonego na działkach ewidencyjnych o numerach 191 i 192. Ponadto, jak nadmienił Prezes ARiMR organ nie uwzględnił wielkości powierzchni PEG, wyznaczonej w ramach działki ewidencyjnej nr [...]. W skardze z [...] lutego 2013r. J. K. wniósł o utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] października 2010r., z uwagi na fakt, że decyzja to wykluczyła rozbieżności pomiędzy złożonym wnioskiem a przyznaną płatnością. Autor skargi wskazał, że nie będzie ponosił konsekwencji błędów popełnionych przez urzędników. Jak podał uprawia całą powierzchnię użytków rolnych i zasadnym jego zdaniem byłoby ponowne przeprowadzenie przez organ kontroli terenowej w jego gospodarstwie. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne, w granicach określonych przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz jej art. 3 kontrolują działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż skarga jest zasadna, co prowadzi do jej uchylenia. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w sprawie przyznania J. K. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010. Zarówno postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jak i decyzją ją poprzedzającą prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 kpa. Sąd podkreśla, że takie postępowanie stanowi swoisty wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka tu wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest m.in. rażące naruszenie prawa (pkt 2 art. 156 § 1 kpa). Na zaistnienie tej właśnie przesłanki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", którym operuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1. naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty, 2. charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3. muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż organy obu instancji dopatrzyły się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR K. w dniu [...] października 2010 r., poprzez niewystarczające rozpatrzenie całego materiału dowodowego a przede wszystkim nieustalenie powierzchni kwalifikowanej do przyznania pomocy na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych nr [...]. Powyższe, zdaniem organu, stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W ocenie Sądu w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w sprawie przyznania J. K. i pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwie prowadzone postępowanie dowodowe a w konsekwencji do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Jak przyjmują komentatorzy posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. Zwracają uwagę, iż w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące, cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., sygn. I SA 636/87, zawierający stwierdzenie, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 kpa, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 kpa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. II GSK 2098/11), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska nadają nową, pełniejszą treść znaczeniu "rażące naruszenie prawa", zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy nie rozważył w należyty sposób powyższych kwestii. Uczynić to zatem powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ winien także w swej decyzji uwzględnić i ocenić skutki społeczno-gospodarcze, jakie pociąga za sobą naruszenie uznane za rażące i dokonać analizy rozstrzygnięcia tak pod kątem jego społecznej akceptacji jak i możliwości jego zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w sentencji.