V SA/Wa 969/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej; 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r.; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Miasta [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Miasta [...] (dalej: "Miasto", "Strona" lub "Skarżący") jest postanowienie Ministra Finansów (dalej: "organ" lub "Minister") z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Strony o uchylenie lub zmianę decyzji Ministra Finansów z [...] października 2013 r. nr [...] zobowiązującej Miasto do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 273.147 zł. Kontrolowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Minister Finansów [...] października 2013 r. wydał decyzję zobowiązującą Miasto do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 273.147 zł. Decyzja ta stała się ostateczna, a [...] grudnia 2013 r. Miasto dokonało zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty. Pismem z [...] listopada 2017 r. Miasto złożyło wniosek o uchylenie lub zmianę wskazanej decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu wniosku powołano się zarówno na słuszny interes strony, jak i na interes społeczny. Strona podkreśliła, że decyzja z [...] października 2013 r. została wykonana, a kwoty uznane za nienależnie uzyskane zostały zwrócone. W następstwie decyzji Miasto podjęło działania celem odzyskania od niepublicznych jednostek systemu oświaty kwot dotacji podmiotowej z budżetu miasta pobranych w roku 2010. W wyniku tych działań uzyskano dwa prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (z 21 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1039/16 oraz z 16 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1040/16), zgodnie z którymi czasowy brak aktualności orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie stanowi podstawy do zwrotu dotacji. Wskutek powyższego oraz ugruntowanej – w ocenie Miasta – linii orzeczniczej potwierdzającej powyższe wyroki, wydana przez Ministra Finansów decyzja z [...] października 2013 r. łamie obowiązujące przepisy nakładając obowiązek zwrotu środków, które zostały wydatkowane w sposób prawidłowy. W konsekwencji, w ocenie Strony zasadne jest zastosowanie trybu zmiany lub uchylenia decyzji przewidzianego w art. 155 k.p.a., ponieważ spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w tym przepisie: istnieje zgoda Miasta na zmianę lub uchylenie decyzji oraz spełniona jest przesłanka słusznego interesu strony, który w rozpatrywanej sytuacji jest tożsamy z interesem społecznym. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Minister Finansów odmówił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie złożonego przez Stronę wniosku. W uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji związanych, tzn. takich, których sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa. Taka sytuacja miała natomiast miejsce w rozpoznawanej sprawie. Decyzja z [...] października 2013 r. miała bowiem charakter związany z uwagi na brzmienie stanowiącego jej podstawę art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1530) – dalej: "ustawa o dochodach j.s.t.". Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej za lata poprzedzające rok budżetowy jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji, zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Ustawodawca w przytoczonym przepisie ustalił w sposób sztywny i bezwarunkowy określone działanie organu w opisanej sytuacji. Zatem działanie organu nie jest oparte na tzw. uznaniu administracyjnym. Wynika to wprost z kategorycznego sformułowania przepisu, w którym nie użyto słowa "może" charakterystycznego dla przepisów dopuszczających uznaniowe działanie organów administracji, tzw. "luz decyzyjny". Podsumowując Minister stwierdził, że skoro tryb uchylenia lub zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji wydawanych na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach j.s.t., to nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku zawierającego takie żądanie Strony. W konsekwencji organ zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Strona wniosła do Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując w jego uzasadnieniu na błędne przekonanie organu o istnieniu generalnego, określonego przepisami prawa, formalnego zakazu wzruszania decyzji związanych w trybie art. 155 k.p.a. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2018 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, podkreślając, że skoro interes społeczny lub słuszny interes strony jest jedną z mających kumulatywnie wystąpić przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., aby organ mógł uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, a przepis art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy o dochodach j.s.t., stanowiący podstawę rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej, nie daje możliwości uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, to tryb uchylenia lub zmiany decyzji, przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może znaleźć w takich przypadkach zastosowania. W tej sytuacji postępowanie z wniosku Strony nie mogło być wszczęte, ponieważ wystąpiły "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W skardze na postanowienie z [...] marca 2018 r. Miasto wniosło o jego uchylenie w całości, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie w toku postępowania administracyjnego nieprawidłowych i niepełnych ustaleń w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, polegające na wadliwym przyjęciu przez Ministra Finansów istnienia formalnego zakazu wzruszania w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o charakterze związanym, art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo zaistnienia wszelkich pozytywnych przesłanek uchylenia bądź zmiany decyzji administracyjnej oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych uniemożliwiających zastosowanie przedmiotowego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej; art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę według przedstawionych kryteriów, należy uznać ją za zasadną. Jako podstawę prawną utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 61a § 1 k.p.a. Stanowi on, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem aktem o charakterze formalnym. Pierwsza, tzw. podmiotowa podstawa odmowy nie dotyczy rozpoznawanej sprawy, ponieważ Miasto [...] było stroną decyzji [...] października 2013 r, o której uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. wniosło. Objaśniając zaś znaczenie drugiej podstawy należy zwrócić uwagę na jej nieostre sformułowanie. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn". Orzecznictwo i doktryna zgodnie wskazują, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W związku z tym wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy takie przeszkody mają charakter oczywisty, tj. taki, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2017 r., sygn.. akt I OSK 693/17, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a także "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Piotr Przybysz, LEX, komentarz do art. 61a § 1 k.p.a.). Co istotne dla przedmiotowej sprawy, na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r., II OSK 2962/15). Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, bowiem wtedy dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. także wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 366/17). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ badał okoliczności faktyczne i sytuację prawną Skarżącego w świetle przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., to wyrażając stanowisko w tej kwestii nie mógł wydać aktu o charakterze formalnym. Jak wyżej podkreślono, postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem o charakterze formalnym, nie może więc rozstrzygać o istocie sprawy. Tymczasem organ rozstrzygnął właśnie o meritum sprawy, formalnie powołując się na odmowę wszczęcia postępowania. Takie działanie narusza w sposób istotny powołany przepis. Powyższe oznacza, że uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Jego uwzględnienie przedmiotowego czyni zbędnym i przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 155 k.p.a., ponieważ merytoryczne rozważania co do "związanego" charakteru decyzji z [...] października 2013 r. nie powinny były znaleźć się w uzasadnieniu formalnego postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Rozważania dotyczące meritum sprawy, tj. dotyczące zaistnienia bądź nie przesłanek do zastosowania art. 155 k.p.a., mogły być prowadzone dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie wniosku Strony. Skoro w rozpoznawanym przypadku na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadził postępowania administracyjnego i nie rozstrzygał sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania nie mógł formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn.. akt II SA/Ol 893/11). Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i rozważy kwestie zastosowania instytucji określonej w art. 155 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] stycznia 2018 r. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.), o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz Skarżącego poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego. Na łączną kwotę 580 zł przysługujących do zwrotu Stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 100 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi oraz 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.