V SA/Wa 97/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.) Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi E. D. z udziałem uczestnika postępowania B. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. Uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pismem z [...] sierpnia 2006 r. E. D. wystąpił o umorzenie odsetek od zaległych nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Uzasadniając prośbę powołał się na wychowywanie i kształcenie trójki dzieci bez pobierania zasiłku rodzinnego z KRUS. Wskazał również na 13 - letnią chorobę żony, w trakcie której nie pobierał do 2006 r. zasiłków chorobowych. Ponadto stwierdził, że na skutek suszy jego plony zostały zmniejszone o 60% i nie jest w stanie wyżyć z rolnictwa i uregulować należności. Decyzją z [...] września 2006 r., nr [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, powoływany dalej jako Prezes Kasy, rozpatrując wniosek z [...] sierpnia 2006 r., na podstawie art. 41 a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7 , poz. 25 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,u.u.s.r.-- odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek, których kwota na dzień złożenia podania wynosiła 16.138,80 zł., od należności na ubezpieczenie społeczne rolników za okres 3 kw. 1994 do 3 kw. 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że niepłacenie składek od 1994 r. jest wynikiem zaniedbania strony, która miała świadomość obowiązku regulowania zobowiązań na ubezpieczenie społeczne. Zauważył także, że E. D. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 17,57 ha fizycznych, co stanowi 8,64 ha przeliczeniowych, czyli powyżej średniego gospodarstwa w regionie. Odnosząc się do okoliczności związanych z chorobą żony E. D. - Prezes Kasy stwierdził , że nie mogą one zostać uwzględnione przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia należności ponieważ żona E. D. korzysta z zasiłku chorobowego oraz ma prawo ubiegania się o świadczenia rentowe. Organ orzekający podkreślił nadto, iż koszty kształcenia dzieci nie są zdarzeniami losowymi gdyż wiele osób boryka się z podobnymi problemami. Zdaniem Prezesa Kasy straty związane z tegoroczna suszą nie mogą być uwzględniane przy udzielaniu ulgi ponieważ dotyczą bieżącego roku, natomiast zaległość powstała w latach 1994 - 2006. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. D. podtrzymał prośbę o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek. Jednocześnie strona nie zgodziła się z organem, że posiadane przez nią gospodarstwo rolne ma powierzchnię 17,57 ha. E. D. zaprzeczył także, by zaległości w ubezpieczeniu wynikały z jego zaniedbania lecz spowodowane były brakiem pieniędzy wynikającym z nieopłacalnej gospodarki rolnej. Ponadto E. D. wskazał, że jego żona pobiera zasiłek chorobowy dopiero od czerwca 2006 r., który jest jednak niewystarczający na leczenie tak poważnych chorób jak nadciśnienie tętnicze oraz niewydolność nerek. Prezes Kasy, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, decyzją z [...] listopada 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2006 r. o odmowie umorzenia odsetek. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,k.p.a.-- oraz 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, opierając się na analizie całości materiału zebranego w sprawie, że E. D. oraz jego małżonka posiadają możliwości płatnicze zezwalające na spłatę zadłużenia w układzie ratalnym z którego małżonkowie korzystają. Zauważył, że oprócz dochodów z dużego gospodarstwa rolnego o powierzchni 17,57 ha fizycznych małżonkowie utrzymują dodatkowe dochody z tytułu zatrudnienia E. D. dzięki czemu ich sytuacja jest lepsza od sytuacji innych rolników. Organ podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, że sytuacja związana z chorobą małżonki E. D. nie może stanowić przesłanki do umorzenia odsetek oraz, że koszty związane z utrzymaniem oraz wykształcenia dzieci nie są zdarzeniami losowymi warunkującymi umorzenie odsetek. Zdaniem organu również straty spowodowane tegoroczną suszą dotyczą bieżącego roku a zaległość powstała w latach 1994 -2006. Organ podał także, że z tytułu strat wynikających z suszy rolnikom zadeklarowano inny rodzaj pomocy o którą należało się ubiegać w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej. Końcowo Prezes Kasy podkreślił, że małżonkowie w żaden sposób nie uwiarygodnili, że doprowadzenie do zadłużenia było wynikiem określonych nieprzerwanych okoliczności i zdarzeń losowych i powtórzył, że zadłużenie małżonków jest wynikiem świadomego zaniedbania w płatnościach na rzecz KRUS. W skardze z [...] grudnia 2006 r. na powyższą decyzję Prezesa Kasy z [...] listopada 2006 r. E. D. wniósł o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 3 kw. 1994 r. do 3 kw. 2006 r. W uzasadnieniu skargi powołał się na trudną sytuację rodziny. Skarżący podniósł, że ponosi duże koszty leczenia swojej żony, która jest przewlekle chora. Wskazał również, że ma na utrzymaniu dzieci w wieku 21 i 25 lat, które ze względu na trudną sytuację na rynku pracy nie pracują. Skarżący oświadczył także, że zarabia niewielkie pieniądze które nie wystarczają na pokrycie wszystkich potrzeb rodziny a zapłata odsetek pozbawi go oraz rodzinę środków do zaspokojenia podstawowych potrzeb. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym złożonym na rozprawie pełnomocnik skarżącego uzupełnił argumenty skargi i wniósł o zmianę decyzji poprzez umorzenie odsetek albo o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik stwierdził, iż R. oddział KRUS bezzasadnie przyjął, że dłużnik jest w dobrym stanie finansowym. Powołał się na opinię Kierownika Placówki Terenowej KRUS, który stwierdził, iż w sprawie istnieją przesłanki do umorzenia odsetek, lecz opinia ta przy wydawaniu decyzji nie została uwzględniona. Nadto pełnomocnik, wskazał, że skarżącemu zajęto w wyniku egzekucji dopłaty bezpośrednie z unii a także że brak jest możliwości prowadzenia egzekucji z majątku skarżącego co w ocenie pełnomocnika daje podstawy do umorzenia odsetek z urzędu na podstawie art. 41 a ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Końcowo pełnomocnik zaznaczył, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie nieprawidłowo ocenionego stanu majątkowego skarżących i ich możliwości płatniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się także na powodach innych niż wprost w niej wskazanych. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,u.p.p.s.a.--, lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych odsetek należy do kompetencji Prezesa Kasy. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) u.p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 41 a ust 1 pkt 1 u.u.s.r., zgodnie z którego brzmieniem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno- rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Z użytego w tym przepisie sformułowania ,,może umorzyć-- wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Niemniej jednak Sąd może badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej sprawia, że rozstrzygnięcie Prezesa Kasy nosi cech dowolności. Warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji administracyjnej jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., według którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie takie obejmuje zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ administracji jest zatem zobowiązany między innymi, do podporządkowania się regułom prawa procesowego. Prezes Kasy winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 k.p.a.). W trakcie prowadzonego postępowania każdy organ jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących postępowania administracyjnego i zapewnić jej czynny udział w postępowaniu (art. 9 i 10 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą do ubiegania się przez skarżącego o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników były wskazane przez skarżącego okoliczności związane z: wychowywaniem oraz kształceniem dzieci, przewlekłą chorobą żony skarżącego, która dopiero od 2006 r. pobiera zasiłek chorobowy a także stratami w rolnictwie spowodowanymi w 2006 r. suszą. Akta administracyjne zawierają dołączone przez skarżącego dokumenty- potwierdzające chorobę jego żony jak również edukację na poziomie szkół wyższych dwóch synów skarżącego. Prezes KRUS wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, uznał, że przewlekła choroba żony skarżącego nie może stanowić przesłanki do umorzenia odsetek ponieważ żona uzyskała prawo do zasiłku chorobowego i może się ubiegać o świadczenie rentowe. Stwierdzając powyższe organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, którego wynik dawałby podstawę do takiego uznania - w kontekście zbadania ,,ważnego interesu-- oraz ,,możliwości płatniczych skarżącego--, tj. przesłanek określonych w art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Przede wszystkim nie wyjaśnił jakiej wysokości nakładów finansowych wymaga leczenie małżonki skarżącego, a także w jakiej wysokości osoba ta otrzymuje świadczenie z tytułu choroby - co pozwoliłoby na ustalenie czy świadczenia otrzymywane przez małżonkę skarżącego są wystarczające na pokrycie kosztów leczenia i czy rzeczywiście pomimo przewlekłej choroby żony skarżący ma możliwość zapłaty należności z tytułu odsetek. Brak przeprowadzenia, w omawianym zakresie, postępowania wyjaśniającego i pomimo tego odmówienie istotnego znaczenia w sprawie dla okoliczności związanych z chorobą żony skarżącego, czyni twierdzenie organu nieuprawnionym i dowolnym. Również druga z okoliczności podnoszonych przez skarżącego - związana ze stratami w rolnictwie spowodowanymi przez suszę - została w sposób dowolny zinterpretowana przez organ orzekający, jako neutralna dla kwestii umorzenia odsetek. W ocenie Sądu powstanie strat w gospodarstwie rolnym (z powodu suszy w wysokości jak podał skarżący 60 %) wpływa na zmniejszenie zdolności właściciela gospodarstwa (skarżącego) do regulowania zobowiązań finansowych, w tym z tytułu odsetek. Dlatego w ocenie Sądu okoliczność ta powinna być rozważona jako istotna w sprawie a nie zanegowana tak jak zrobił to organ. Zdaniem Sądu podniesiony przez organ argument, że dla rolników, którzy ponieśli straty z tytułu suszy przewidziane zostały inne formy pomocy nie może uzasadniać negatywnej decyzji dla skarżącego, bez uprzedniego wyjaśnienia przez organ orzekający czy rzeczywiście skarżącemu pomoc taka jest należna oraz czy pomimo jej uzyskania możliwości płatnicze skarżącego w związku z suszą nie uległy istotnemu zmniejszeniu. Niezrozumiałe jest, w ocenie Sądu, podkreślanie przez organ, że straty wynikłe z suszy dotyczą bieżącego roku a nie wcześniejszych lat w których powstały zaległości w regulowaniu składek na ubezpieczenie. Należy bowiem wskazać, że obowiązkiem organu orzekającego na podstawie art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. (w przedmiocie umorzenia odsetek) jest ocena ,,możliwość płatniczych wnioskodawcy-- (skarżącego) w czasie rozpatrywania wniosku o umorzenie, a nie zdolności płatniczej z okresów poprzedzających wniosek. Sąd podziela stanowisko organu, że koszty związane z utrzymaniem i kształceniem dzieci nie są zdarzeniami losowymi, niemniej jednak ich wysokość może mieć znaczenie dla ustalenia możliwości płatniczych skarżącego - zwłaszcza, że nie są jedynymi okolicznościami wskazanymi przez skarżącego - i z tego względu powinny być także rozważone przez organ administracyjny rozpatrujący wniosek skarżącego złożony w trybie art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Kasy powołał się na dochody otrzymywane przez skarżącego z gospodarstwa rolnego oraz z tytułu zatrudnienia skarżącego, poprzestając na stwierdzeniu, iż powierzchnia gospodarstwa wynosi 17,57 ha fizycznych a sytuacja skarżącego i jego żony jest lepsza niż innych rolników utrzymujących się tylko pracy na roli. Pomijając fakt, że organ nie wskazał nawet przybliżonej wielkości dochodów skarżącego (zarówno z pracy w gospodarstwie rolnym jak również z tytułu zatrudnienia), niewyjaśniona została również sprawa wielkości gospodarstwa rolnego, na którą powołuje się Prezes Kasy. Jak wynika z akt administracyjnych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zaprzeczył, że posiadane przez niego gospodarstwo rolne liczy 17,57 ha fizycznych. Pomimo tego zarzutu Prezes Kasy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymał swe twierdzenie o powierzchni gospodarstwa skarżącego odstępując od wyjaśnienia swego stanowiska w tym zakresie - nie wskazując podstawy faktycznej, z której wywiódł swe twierdzenie. Konkludując Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wskazuje na naruszenie - omówionych już powyżej - przepisów procedury, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich - co zostało zaznaczone wcześniej - należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości , doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawia, że weryfikujący sprawę Sąd nie wie, co było powodem odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne skarżącego. Nieuprawnione odstępienie od analizowania okoliczności podnoszonych przez skarżącego w kontekście zbadania przesłanek przewidzianych w art. 41a ust.1 u.u.s.r. jako umożliwiających umorzenie należności czyni rozstrzygnięcie Prezesa Kasy niezrozumiałym i w tym sensie dowolnym. Organ jeśli odmawia, to ma tego dokonać z takim uzasadnieniem, by wiadomym było dlaczego w danej sprawie nie może mieć zastosowana instytucja umorzenia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Prezes Kasy jednak tego nie uczynił, dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Uznać bowiem należało naruszenie przepisu art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. poprzez uchybienie przepisom art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Kasy zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W ramach tego organ administracyjny winien rozważyć podnoszone przez skarżącego okoliczności z uwzględnieniem treści normy prawa zawartej w art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., w szczególności w kontekście zawartego w niej wymogu ,,uwzględnienia możliwości płatniczych skarżącego-- jak również ,, ważnego interesu zainteresowanego--. Prezes Kasy powinien wyjaśnić także - z odzwierciedleniem ustaleń w uzasadnieniu decyzji - jaka jest wielkość gospodarstwa rolnego skarżącego a także czy wobec skarżącego nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie odsetek z urzędu na podstawie art. 41 a ust. 2 pkt 1 i 4 u.u.s.r., co zostało podniesione przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym złożonym na rozprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 u.p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.