V SA/Wa 972/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), , Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi G. przy udziale uczestnika postępowania A. S. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia ... stycznia 2011 r. nr ... w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; uchyla zaskarżone orzeczenie. Przedmiotem skargi Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia ... kwietnia 2011 r. jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia ... stycznia 2011 r. nr akt ... utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w L. z dnia ... września 2010 r. nr ... uniewinniające A. S. – dyrektora Centrum Kultury w L. – od zarzutu nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z ... sierpnia 2010 r. Rzecznik dyscypliny finansów publicznych właściwy w sprawach rozpatrywanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w L. (dalej: Rzecznik dyscypliny finansów publicznych) zwrócił się do Przewodniczącego Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w L. o: 1. uznanie A. S. winnym nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.) – dalej: ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. oraz 2. o orzeczenie w stosunku do A. S. – na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. – kary upomnienia. We wniosku wskazano, iż A. S. pełniąc funkcję dyrektora Centrum Kultury w L., udzielił zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Sprawa dotyczyła zamówienia publicznego udzielonego dnia ... września 2009 r. firmie P. z L. na wynajem, instalację i obsługę ... – o łącznej wartości netto ... zł. W celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) zamówienie podzielono na dwie części zawierając dwie odrębne umowy tego samego dnia: jedną na wynajem, instalacje i obsługę ..., drugą – na wynajem, instalację i obsługę ..., mimo iż obydwie umowy dotyczyły obsługi tej samej imprezy tj. .... Powyższym naruszono art. 32 ust. 2, art. 10 oraz art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Ponadto wskazano, iż odpowiedzialność A. S. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wynika z przepisów art. 4 pkt 2 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. A. S. nie był karany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Orzeczeniem z dnia ... września 2010 r., nr ... Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w L. uniewinniła A. S. od zarzutu nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. W ocenie Komisji, w przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Wskazując na zaistniały w sprawie stan faktyczny podkreślono, iż nie jest zakazany podział zamówienia uzasadniony względami technicznymi, organizacyjnymi, gospodarczymi czy zdolnością finansowania przez zamawiającego. Zarzuty we wniosku o ukaranie opierają się raczej na domniemaniu winy obwinionego, natomiast materiał dowodowy nie pozwala na udowodnienie tej winy. Brak jest podstaw by uznać, że obwiniony objęty był obowiązkiem stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, zatem nie można przypisać mu winy za popełnienie czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez Rzecznika dyscypliny finansów publicznych, Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO), orzeczeniem z dnia ... stycznia 2011r. nr ... utrzymała w mocy orzeczenie z dnia ... września 2010 r. nr ... . W uzasadnieniu orzeczenia GKO wskazała, że zaskarżone orzeczenie wydane w I instancji dotyczy naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez popełnienie czynu sprzecznego z jednoznacznym ustawowym zakazem dzielenia – w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy – zamówienia publicznego na części lub zaniżania jego wartości. GKO podkreśliła, że zakaz ten dotyczy tylko takich przypadków, w których podział zamówienia dokonywany jest w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy, a więc zamierzonego, świadomego obejścia prawa. Zdaniem GKO, w I instancji błędnie uznano, że dokonanie podziału zamówienia – poprzez zawarcie dwóch odrębnych umów z tym samym usługodawcą na ... organizowanych przez Centrum Kultury – było prawnie dopuszczalne. Komisja Orzekająca w I instancji przekonanie takie potraktowała jako podstawę do uniewinnienia obwinionego. Według GKO analiza sprawy wskazuje, iż sentencja zaskarżonego orzeczenia o uniewinnieniu w I instancji obwinionego A. S. od postawionego mu zarzutu jest formalnie słuszna, ale z innych niż podano w I instancji powodów. W I instancji uniewinniono go, bowiem uznano, że nie popełnił czynu karanego w niniejszym postępowaniu. Zdaniem GKO obwiniony A. S. został uznany za niewinnego, bowiem w postawionym mu zarzucie (czyn nieumyślny) brak ustawowego znamienia tego rodzaju czynu karalnego; nie popełnił zarzucanego mu czynu nieumyślnie – jak mu to zarzucono. GKO zaś daje wyraz przekonaniu, że karalny – w myśl prawa, jest wyłącznie czyn tego rodzaju popełniony umyślnie z zamiarem bezpośrednim. Uniewinnienie Obwinionego A. S. w II instancji jest wynikiem niemożliwego do skorygowania błędu co do prawa, popełnionego na etapie wniosku o ukaranie. W skardze na powyższe orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Komisji I instancji, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: • art. 137 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r., poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, • art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r., poprzez błędne uznanie, że osoba w stosunku do której możliwe jest przypisanie działania z winy umyślnej, nie ponosi odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych tylko z tego względu, że we wniosku o ukaranie błędnie wskazano, że osoba ta dopuściła się naruszenia owej dyscypliny z winy nieumyślnej, • art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r., poprzez błędne uznanie, że komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych są związane wskazaniem rodzaju winy sprawcy czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określonym we wniosku o ukaranie. W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone orzeczenie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych za zasługującą na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty skargi stojąc na wyrażanym przez komentatorów ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowisku, iż komisja orzekająca, rozpoznając daną sprawę, związana jest jedynie dokonanym przez rzecznika we Wniosku o ukaranie opisem czynu jako zdarzenia faktycznego. Wniosek z dnia ... sierpnia 2010 r. o ukaranie A. S., sporządzony przez Rzecznika dyscypliny finansów publicznych właściwego w sprawach rozpatrywanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w L. zawiera w swej treści sprzeczność. Rzecznik wnosi o uznanie obwinionego winnym nieumyślnego naruszenia przepisów art. 32 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, którego dyspozycja może dotyczyć dwóch stanów faktycznych: w pierwszym zamawiający podzielił zamówienie na części, z których każda podyktowana została jako odrębne zamówienie i w konsekwencji uniknął stosowania przepisów ustawy, które musiałby zastosować gdyby tego podziału nie dokonał, w drugim - uniknął stosowania przepisów ustawy poprzez świadome zaniżanie wartości postępowania. Przesądzające jest, że ustawodawca w przepisie tym, dla obu stanów faktycznych, użył sformułowania "w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy", co wskazuje na konieczność wykazania zamawiającemu, że działał umyślnie i kierunkowo w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy. Wniosek o ukaranie jest jednym z najważniejszych pism w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, stanowiącym żądanie skierowane do komisji orzekającej, by stwierdziła zawinione popełnienie przez obwinionego naruszenia dyscypliny finansowej i wyciągnęła odpowiednie konsekwencje prawne. W ocenie Sądu, treść Wniosku z dnia ... sierpnia 2010 r.wskazuje, iż sporządzony został z naruszeniem art. 110 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W zaistniałej sytuacji organ winien poddać wniosek kontroli wstępnej obejmującej kontrolę wniosku o ukaranie pod względem formalnym, której, z mocy art. 112 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, dokonuje przewodniczący komisji orzekającej. Jak podkreśla się w piśmiennictwie przedmiotu celem kontroli jest niedopuszczenie do tego, aby postępowanie przed organem orzekającym prowadzone było na podstawie wniosku o ukaranie sporządzonego wadliwie, bowiem braki we wniosku mogą powodować komplikacje w dalszym postępowaniu (L.Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 112 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji braku kontroli wstępnej Wniosku organ II instancji w toku rozprawy poszukiwał wyjścia z sytuacji, gdy sformułowany we Wniosku o ukaranie zarzut Rzecznika dotyczył nieumyślnego popełnienia czynu, którego jednym ze znamion jest działanie umyślne i ukierunkowane. Główna Komisja Orzekająca utrzymała w mocy rozstrzygnięcie RKO uniewinniające, wobec niepopełnienia czynu, z tego powodu, iż uznała że nie jest dopuszczalne na tym etapie skorygowanie orzeczenia I instancji i przypisanie obwinionemu celowego działania w celu uniknięcia zastosowania ustawy. W toku postępowania przed GKO Zastępca Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych stanął na stanowisku, iż do popełnienia czynu doszło z winy umyślnej i wniósł o uchylenie orzeczenia I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez RKO. Sąd wskazuje, iż Wniosek o ukaranie został zmieniony w zakresie winy przez Rzecznika do protokołu w toku rozprawy przed GKO. Nie zachowany został zatem ustawowy wymóg formy pisemnej zastrzeżony (art. 174 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) dla zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, wniosku o ukaranie oraz środka zaskarżenia. Ustawowy wymóg zachowania formy pisemnej spowodowany jest koniecznością utrwalenia w aktach sprawy składanych oświadczeń i względami pewności prowadzonego postępowania. Podkreślić należy, iż Komisja orzekająca, rozpoznając daną sprawę, związana jest jedynie dokonanym przez rzecznika we Wniosku o ukaranie opisem czynu jako zdarzenia faktycznego. Postępowanie przy zmianie w toku rozprawy kwalifikacji prawnej zawartej we wniosku o ukaranie reguluje art. 131 uondfp. Zmiana ta wynikać może z błędu rzecznika występującego z wnioskiem o ukaranie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przepis dotyczący zmiany kwalifikacji prawnej czynu powinien być w rozpoznawanej sprawie zastosowany odpowiednio. W chwili ujawnienia na rozprawie zmiany stanowiska Rzecznika co do winy obwinionego na Komisji orzekającej spoczywał obowiązek zobowiązania go do sprecyzowania stanowiska na piśmie i odroczenie rozprawy w celu umożliwienia obwinionemu przygotowania obrony w zakresie zmienionej kwalifikacji jego czynu co do winy. Ten tryb postępowania organu był możliwy wobec podtrzymania przez Rzecznika przytoczonego we Wniosku o ukaranie opisu czynu obwinionego jako zdarzenia faktycznego. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Główna Komisja Orzekająca winna uwzględnić powyższe uwagi i rozstrzygnąć stosownie do treści art. 147 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tzn. utrzymać orzeczenie RKO w mocy, uchylić jej orzeczenie w całości lub w części i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, albo też uchylić orzeczenie w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez komisję orzekającą. W konsekwencji powyższych rozważań, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, co skutkuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchyleniem zaskarżonego orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej z dnia ... stycznia 2011 r.