V SA/Wa 979/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... lutego 2012 r. nr ... w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej; oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia ... lutego 2012r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Wojewody ...z dnia ... stycznia 2012r orzekającą zwrot do budżetu państwa wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej w wysokości ... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu ... kwietnia 2010r pomiędzy Wojewodą ... a Gminą P. została zawarta umowa nr ... o dofinansowania środkami pochodzącymi z budżetu państwa projektu pod nazwą ,,...’’ realizowanego w ramach ,,Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008 – 2011’’. Środki w kwocie ... zł zostały udzielone w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Aneksem nr 1 z dnia ... sierpnia 2010r. zmieniono datę odbioru końcowego robót na dzień ... września 2010r. oraz ostateczną datę złożenia wniosku o wypłatę dotacji. Gmina P. wyłoniła w toku przeprowadzonego postępowania przetargowego dwóch wykonawców, z którymi zawarła umowy dotyczące realizacji przedmiotowego zadania i następnie, po realizacji, wystąpiła z wnioskiem o wypłatę dotacji celowej. Dotacja celowa we wskazanej wyżej wysokości, została przekazana na rachunek Gminy w dwóch transzach: kwota ... zł w dniu ... października 2010r., kwota ... zł w dniu ... października 2010r. Gmina złożyła Sprawozdanie końcowe z realizacji projektu, z którego jednak nie wynikało czy i w jakim terminie nastąpiła płatność na rzecz wykonawców przedmiotowego projektu. W związku z powyższym [.....] Urząd Wojewódzki wyznaczył na dzień 30 listopada 2010r. ostateczny termin do uzupełnienia przez Gminę P. Sprawozdania końcowego z realizacji projektu. Przy piśmie z dnia ... listopada 2010r. Gmina przekazała poprawione Sprawozdanie. Wynikało z niego, że zapłata na rzecz wykonawcy t.j. firmy ,,...’’ nastąpiła w dniu ....... listopada 2010r. (kwota brutto ... zł), a na rzecz firmy "...’’ w dniu ... listopada 2010r. (kwota brutto ... zł). W toku przeprowadzonej w dniu ... grudnia 2010r. przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego kontroli stwierdzono, że środki dotacji celowej zostały wydatkowane w dniach ... – ... października 2010r. na bieżące potrzeby Gminy, a kwota którą zapłacono na rzecz wykonawców pochodziła ze środków uzyskanych w drodze emisji obligacji. Wojewoda ... pismem z dnia ... marca 2011r. skierował do Gminy P. wystąpienie pokontrolne w którym stwierdził wykonanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i wezwał do niezwłocznego zwrotu do budżetu państwa otrzymanej dotacji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Wobec braku zwrotu dotacji Wojewoda ... decyzją z dnia ... sierpnia 2011r. nakazał Gminie zwrot do budżetu państwa wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w wysokości ... zł. Wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W wyniku złożonego przez Gminę odwołania Minister Finansów decyzją z dnia ... września 2011r uchylił w całości decyzję Wojewody ... i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było nie dokonanie przez Wojewodę wszczęcia postępowania administracyjnego, brak dokumentów źródłowych w materiale dowodowym i oparcie decyzji wyłącznie na protokole kontroli. Pismem z dnia ... października 2011r. Wojewoda ... wszczął postępowanie administracyjne. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda ... w dniu ...stycznia 2012r. wydał decyzję nakazującą zwrot do budżetu państwa wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej przeznaczonej na realizacje zadania p.n. ,,...’’ w wysokości ... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa, tj. - dla kwoty ... zł od ... października 2010r. do dnia zapłaty, - dla kwoty ... zł od dnia ... października 2010r. do dnia zapłaty. W odwołaniu z dnia ...stycznia 2012r Gmina zarzuciła naruszenie art. 169 ust. 1 w zw. z art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie. Podniosła, że ustawa o finansach publicznych nie definiuje pojęcia ,,wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem’’, a przepis art. 168 ust. 4 stanowi jedynie, że ,,Wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji’’. Wskazała, że inwestycja, której dotyczyła dotacja została zrealizowana i wykonawcy zapłacono w terminie z nim uzgodnionym, a przedmiotowa droga jest użytkowana przez mieszkańców .W jej ocenie więc cel, na który przekazano dotację, został zrealizowany i tym samym brak jest podstaw do żądania zwrotu. Zdaniem strony, zarzut wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem byłby uzasadniony, gdyby Gmina P. zrealizowała inwestycję i za nią nie zapłaciła, pomimo otrzymania dotacji celowej. Władze Gminy dokonały jedynie przesunięcia środków, co było uzasadnione potrzebą zapłaty wymagalnych zobowiązań i pozwoliło uniknąć szkody w postaci konieczności zapłaty odsetek ustawowych. Miały jednocześnie świadomość, że otrzymają środki z emisji obligacji, które pozwolą na pokrycie kosztów przedmiotowej inwestycji. Ponadto podniesiono, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego jak i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem dotacji celowej, która faktycznie umożliwiła realizację przedmiotowej inwestycji. Odwołująca się podkreśliła także, iż prawomocna decyzja o zwrocie dotacji będzie zapewne również ostatecznym argumentem decydującym o wprowadzeniu zarządu komisarycznego w Gminie, co wstrzyma jej rozwój na kilka lat. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Finansów decyzją z dnia ... lutego 2012r utrzymał zaskarżone rozstrzygniecie w mocy. W uzasadnieniu organ podkreślił, że stosownie do art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Wskazał, iż beneficjent otrzymując dotację celową przeznaczoną na sfinansowanie lub dofinansowanie zadania na podstawie zawartej umowy jest zobowiązany do przeznaczenia tych konkretnych środków finansowych na konkretne zadanie. Podniósł, że ze względu na ,,znaczony’’ charakter tych środków, nie mogą być one przeznaczone na inne wydatki i że de facto jednostka samorządu terytorialnego nie ma uprawnienia do swobodnego nimi obrotu. Nie było wiec po stronie beneficjenta uprawnienia do przeznaczenia przedmiotowych środków na uregulowanie bieżących zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślił, że ze względu na ,,znaczony ‘’ charakter dotacji celowej zasadne jest stwierdzenia, że dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, a sam fakt wykonania przez Gminę zadania nie oznacza, ze działanie beneficjenta było zgodne z przepisami ustawy o finansach publicznych. Wskazał, że obowiązek zwrotu dotacji w tym wypadku powstaje z mocy prawa, a ustawa o finansach publicznych nie daje możliwości odstąpienia od żądania zwrotu takiej dotacji. W skardze złożonej przez Gminę P. (dalej: ,,Skarżąca’’) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagała się ona uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 169 ust. 1 w zw. z art. 168 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody ... orzekającej obowiązek zwrotu dotacji celowej w sytuacji, gdy dotacja ta pierwotnie została wykorzystana na bieżące wydatki Gminy a inwestycja na którą dotację przekazano została zapłacona ze środków, które wpłynęły w czasie późniejszym na rachunek Gminy. W uzasadnieniu skargi , oprócz argumentów podniesionych w odwołaniu, Gmina podkreśliła, że zapłacono wykonawcy inwestycji po terminie płatności, z niewielkim jego przekroczeniem. Wskazała, że przesuniecie środków było konieczne z racji trudnej sytuacji finansowej Gminy i nie miało żadnych negatywnych konsekwencji. Droga jest wykonana i służy mieszkańcom, więc w ocenie Skarżącej , cel, na który przekazano dotację został zrealizowany i trym samym brak podstaw do żądania zwrotu tej dotacji. W dalszej części skargi szeroko przedstawiono trudną sytuację finansową Gminy P. w skazując, że od 2009r. nie jest ona w stanie podjąć skutecznych działań zmierzających do przywrócenia płynności finansowej Gminy, a organy poprzedniej kadencji nie potrafiły przeciwdziałać pogłębiającemu się zadłużeniu. Wskazano, iż dwukrotnie Gmina występowała do Ministra Finansów z wnioskiem o udzielenie pożyczki z budżetu państwa, że w 2011r. otrzymała odmowę, a na wniosek złożony w roku 2012 nie otrzymano jeszcze odpowiedzi. Opisano szereg podjętych działań naprawczych i podkreślono, że egzekucja kwoty zwrotu dotacji spowoduje paraliż finansów Gminy, czego konsekwencją będzie wstrzymanie wypłaty wynagrodzeń i spłaty kredytów oraz wstrzymanie spłaty innych zobowiązań. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153 poz.1269), ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r , poz. 270 ze zm.), dalej ,,p.p.s.a."", Sąd sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny. Dotacja celowa w wysokości ... zł została przekazana na rachunek Gminy P. w dwóch transzach: kwota ... zł w dniu ... października 2010r., kwota ... w dniu ... października 2010r. Stało się tak w wyniku umowy z dnia ... kwietnia 2010r zawartej między Gminą a Wojewodą ... (k- ... akt adm.). Umowa ta w sposób jednoznaczny regulowała kwestie związane z udzieleniem i wykorzystaniem oraz rozliczeniem i zwrotem dotacji celowej. Jednoznacznie z niej wynikało, że środki te zostały przekazane na dofinansowanie zadania pn. ,,...’’. Dotacje te podlegają szczególnym zasadom rozliczenia – zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. 09.157 poz. 1240), dalej: ,,ustawa o finansach publicznych’’. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, środki z budżetu państwa (art. 126 ustawy), ,, jest to wydatek budżetowy określony jednostronnie przez podmiot dotujący w imieniu państwa na rzecz podmiotu dotowanego. Środki przyznane w ramach dotacji mają ,,znaczony’’ charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu’’ .Zasadne jest więc stanowisko organu, że beneficjenta obowiązują ograniczenia w dysponowaniu środkami dotacji celowej polegające na tym, że musi przeznaczyć konkretne środki finansowe na konkretne zadanie. Wydatkując otrzymane środki dotacji celowej na sfinansowanie bieżących zadań Gminy, wykorzystano dotację niezgodnie z przeznaczeniem. Fakt dokonania zapłaty za realizację zadania z innych środków finansowych nie oznacza, że beneficjent działał zgodnie z ustawą o finansach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych , wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została udzielona. W niniejszej sprawie tak się nie stało. Konsekwencją powyższego jest uznanie przez organ, że dotacja dostała wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co powoduje, że zgodnie z przepisem art. 169 ust.1 wymienionej wyżej ustawy- dotacja podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z uwagi na to, że Skarżąca nie dokonała zwrotu – zaistniała konieczność wydania stosownej decyzji. Podkreślenia wymaga fakt, że nie ma tu miejsca na jakąkolwiek uznaniowość, miarkowanie czy odstąpienie od egzekwowania zwrotu dotacji. W prawie administracyjnym nie mamy także do czynienia z odpowiednikiem art. 5 Kodeksu cywilnego – zasadami współżycia społecznego i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa czyniącym możliwe odstąpienie od egzekwowania kwoty dotacji. Na decyzję w niniejszej sprawie nie mogła także mieć wpływu trudna sytuacja Gminy i podjęte przez nią próby jej naprawienia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i na zasadzie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.