V SA/Wa 979/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz A. Z. kwotę 796 zł (siedemset dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargo A. Z. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwanego dalej Dyrektorem Oddziału ARiMR, organem odwoławczym lub II instancji) z [...] stycznia 2013r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z/s w [...] (zwany dalej Kierownikiem Biura ARiMR) z [...] października 2012r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] maja 2011r. skarżący zwrócił się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Wnioskodawca ubiegał się o płatność rolnośrodowiskową do pakietu nr 2 rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania), pakiet nr 3 ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. Pakiety były realizowane na działkach rolnych A, C, F. Ogólna powierzchnia w pakietach Nr 2 i 3 stanowiła 49,36 ha. W dniach 20 października 2011 r. i 13 grudnia 2011 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego została przeprowadzona kontrola zasadnicza w zakresie wzajemnej zgodności. Celem przeprowadzonej kontroli na miejscu była weryfikacja danych zadeklarowanych przez producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 ze stanem faktycznym stwierdzonym w gospodarstwie pod kontem przestrzegania zasad wzajemnej zgodności. Ponadto w dniu 4 sierpnia 2011 r. odbyła się kontrola w gospodarstwie rolnym skarżącego zaś weryfikacja zgłoszonych powierzchni w oparciu o ortofotomapy (zdjęcia satelitarne) odbyła się w dniu 3 listopada 2011 r. Pismem z 25 stycznia 2012 r. skarżący wniósł o ponowną kontrolę na miejscu przeprowadzoną w terenie. W piśmie podniósł, iż kontrola metodą Foto nie odzwierciedla stanu faktycznego w jego gospodarstwie. Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] po ponownej weryfikacji dokumentów z uwzględnieniem uwag skarżącego podtrzymało swoje stanowisko w tej sprawie. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości. Skarżący odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o ponowną kontrole w terenie działek rolnych A i F z uwzględnieniem jego obecności. Wyjaśnił, że na działce rolnej F faktycznie częściowo mogły wystąpić samosiewki drzew i krzewów, gdyż jest to teren o intensywnej ekspansji odrostów korzeni łozy (corocznie wykaszanych), rosnącej na terenach wilgotnych, których roczne odrosty sięgają 2,5 metra. Stwierdził również, iż ze względu na duże opady podczas sezonu wiosna-lato 2011 teren ten został skoszony zgodnie z zaleceniami programu rolnośrodowiskowego dopiero z końcem września. W dniu 22 maja 2012 r. w gospodarstwie skarżącego odbyła się ponowna kontrola na miejscu, w wyniku której na działce rolnej A stwierdzono powierzchnię 35,92 ha, na działce rolnej [...] ha. W dniu 6 lipca 2012 r. skarżący wniósł zastrzeżenia do powyższej kontroli, powołując się na pomiary przeprowadzone w roku 2009. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Dyrektor Oddziału ARiMR uchylił decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z 9 sierpnia 2012 r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] podtrzymał wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 22 maja 2012 r. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy i po uwzględnieniu wyników kontroli z 22 maja 2012 r., decyzją z [...] października 2012 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości. Decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącego na podstawie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, dalej: "k.p.a.") w dniu 22 października 2012r. Pismem z 9 listopada 2012r. (data nadania) pełnomocnik skarżącego wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] października 2012r. Ponadto odrębnym pismem z 9 listopada 2012r. (data nadania) skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżący kwestionował dokonane pomiary działek oraz wskazał, że żądał od organu poinformowania jego o przeprowadzonej kontroli, czego organ nie uwzględnił. Wskazał również, że dwie przeprowadzone kontrole w odstępie 6 miesięcy wykazały dwa różne wyniki w zakresie powierzchni działek. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Oddziału ARiMR za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona kontrola w dniu 22 maja 2012r. wykazała nieprawidłowości na działce rolnej A powierzchnia deklarowana 36,71 ha, powierzchnia stwierdzona 35,92 ha oraz na działce rolnej F powierzchnia deklarowana 12,39 ha, powierzchnia stwierdzona 11,22 ha. Organ odwoławczy stwierdził, że pomiar działki rolnej A objął uprawę łąki trwałej, natomiast z powierzchni kwalifikowanej odjęto obszary nieużytkowane rolniczo, zadrzewione i zakrzaczone, znajdujące się pod wodą i podmokłe, na których znajduje się tatarak, roślinność z rodziny turzycowatych, kępy wierzby, podrosty łozy. Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że w wyniku złożonych zastrzeżeń Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zweryfikowało ponownie dokumentację pokontrolną i stwierdziło, że obszary niezakwalifikowane do płatności są widoczne na fotografiach wykonanych w dniu kontroli (m.in. zdjęcia nr [...]) jak i na zdjęciach wykonanych w trakcie wywiadu terenowego przeprowadzonego na przedmiotowej działce w dniu 4 sierpnia 2011 r. tj. [.... ] Zatem powyższe kontrole nie potwierdziły deklaracji rolnika zawartych we wniosku na 2011 r. Wyjaśnił również, iż kontrole na miejscu mogą zostać przeprowadzone bez udziału rolnika, co wynika z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012r., poz. 1164, dalej: "ustawa o płatnościach"). A więc organ może poinformować o przeprowadzeniu kontroli, jednakże czynić tego nie musi. Organ II instancji stwierdził, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, który by potwierdzał, iż stan rzeczywisty na działkach rolnych jest inny niż stwierdzony w trakcie kontroli. Organ posiada zaś dowód, w postaci raportu z przeprowadzonej kontroli, który stanowi dowód tego, co zostało w nim ustalone. Dlatego też, jego zdaniem, organ I instancji rozpatrzył sprawę w oparciu o cały materiał zgromadzony w postępowaniu i w świetle tego materiału uznał za poprawne wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy, które to stanowiły podstawę do wydania decyzji. Pismem z 22 lutego 2013r., skarżący złożył skargę wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] października 2012 r., celem ponownego przeprowadzenia kontroli na miejscu z udziałem skarżącego oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach oraz art. 17 ust. 1, art. 18 i 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczególne zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy udzielonych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE L nr 327, s.11, dalej: "rozporządzenie nr 2419/2001" ), art. 7, art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez brak wcześniejszego powiadomienia skarżącego o planowanej kontroli, celem umożliwienia wzięcia skarżącemu w niej udziału, wyjaśnienia stanu faktycznego na gruncie i zajęcia stanowiska, w sytuacji, gdy powiadomienie nie zagroziłoby w żaden sposób celowi kontroli, co w konsekwencji doprowadziło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, błędnego zinterpretowania rzeczywistego obszaru gruntu rolnego i stanu na przedmiotowym gruncie; 2) art. 17 ust. 1, art. 18 i 19 rozporządzenia nr 2419/2001, art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach, art. 124 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz przepisu art. 57 ust. 3 akapit pierwszy i art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez: a) przeprowadzenie kontroli na miejscu w niewłaściwy sposób polegający na niewzięciu pod uwagę topografii terenu, sąsiedztwa wysokich drzew i lasu, które wpływają na zanik sygnału GPS na granicy działki, przy zastosowaniu w sposób niewłaściwy metody pomiaru CK Foto, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem w wyniku kontroli powierzchni działek skarżącego i błędnym wynikiem odbiegającym od danych zawartych we wniosku skarżącego; b) błędną wykładnię określenia "wykorzystywania przez skarżącego powierzchni użytków rolnych", co skutkowało niewłaściwym stwierdzeniem występowania terenów, które nie kwalifikują się do objęcia płatnościami, a następnie błędnym stwierdzeniem przedeklarowania powierzchni zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności i błędnym obliczeniem powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej.) co skutkowało nie przyznaniem płatności w, żądanej wysokości i wydaniem skarżonej decyzji, 3) art. 7, 8, 9, 11 i 107 k.p.a. przez ich niezastosowanie skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych odnośnie powierzchni gruntu porośniętej sadem i wydaniem skarżonej decyzji; 4) art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, tj. porównania wyników kontroli dokonywanych na potrzeby niniejszego postępowania z wynikami kontroli przeprowadzonych na przedmiotowym gruncie w 2009 i 2010 r. celem wyjaśnienia znacznych rozbieżności pomiędzy pomiarami powierzchni niniejszych gruntów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona o tyle, o ile wywołane nią postępowanie doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz z przyczyn innych niż podnoszone w skardze. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Do takich uchybień doszło w niniejszej sprawie, ponieważ zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest z naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a. i w związku z art. 16 k.p.a. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał pomimo faktu, że odwołanie od decyzji pierwszej instancji wniesione zostało po terminie. Jak zostało już wskazane w części uzasadnienia przedstawiającej stan sprawy, decyzja organu pierwszej instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 22 października 2012r. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. (obowiązującym w dacie doręczenia decyzji) w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Natomiast zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że zgodnie z kopertą znajdującą się w aktach sprawy doręczyciel w dniu 8 października 2012r. dokonał próby doręczenia, pozostawiając awizo. Ponadto w dniu 15 paździrnika 2012r. doręczyciel pozostawił powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. Pismo było przechowywane przez pocztę i zwrócone adresatowi 23 października 2012r. Zatem mając na uwadze art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie nastąpiło w dniu 22 października 2012r., a więc w ostatnim dniu okresu o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a. Trzeba także podkreślić, że pełnomocnik skarżącego podobnie interpretowała powyższe, gdyż pismem z 7 listopada 2012r. (nadanym 9 listopada 2012r.) zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, a więc miała świadomość złożenia odwołania po terminie wskazanym w art. 129 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie 14 dniowy termin do wniesienia odwołania, określony w art. 129 § 2 k.p.a. upłynął w dniu 5 listopada 2012 r. Odwołanie od w/w decyzji zostało sporządzone w dniu 8 listopada 2012 r. i nadane przesyłką pocztową w dniu 9 listopada 2012r. Co więcej 9 listopada 2012r., o czym była mowa wyżej pełnomocnik skarżącego zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w takiej sytuacji organ odwoławczy dokonuje weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 12 października 1998r. OPS 11/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 4). Warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, gdyż uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy zostało ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu. Zatem każde przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania jest należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Termin do wniesienia odwołania ma bowiem charakter zawity. Wniesienie odwołania z uchybieniem terminu nie wszczyna postępowania odwoławczego, a organ odwoławczy zobligowany jest stwierdzić uchybienie terminu w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Natomiast w wypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu organ w pierwszej kolejności zobowiązany będzie do rozpatrzenia tego wniosku. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie uwzględnił faktu wniesienia odwołania po terminie oraz złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Mimo, że w aktach znajdują się powyższe dokumenty organ II instancji w ogóle się do nich nie odniósł. Zarówno nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu, ani też nie uwzględnił tego pisma w stanie faktycznym sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był przedmiotem rozpatrzenia. Mając powyższe na względzie Dyrektor Oddziału ARiMR, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy winien rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i dopiero po jego rozpoznaniu wydać stosowne orzeczenie. Zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz określił na zasadzie art. 152 p.p.s.a., iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 461), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.