V SA/Wa 980/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2008 r. sprawy ze skargi G. H. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; - oddala skargę - Pismem z [...] marca 2007 r. obywatelka N. - G.H. (zwana dalej: "Skarżącą) - wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,2774 ha, położonej w U., gmina R. woj. [...], stanowiącej własność Z. i M. K. W uzasadnieniu wniosku podano, że Skarżąca zamieszkuje w Polsce na stałe od 1998 r., kiedy to na podstawie wieloletniej umowy dzierżawy stała się posiadaczką ww. nieruchomości. Skarżąca od lat zajmuje się rękodziełem artystycznym - [...] i w dzierżawionej nieruchomości urządziła warsztat [...] połączony z warsztatami letnimi. Od bieżącego roku zarejestrowała działalność gospodarczą obejmującą produkcję rękodzielniczą. Dodała, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, wcześniej zaś jej funkcja określana była jako teren istniejącej zabudowy zagrodowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - pismem z [...] lipca 2007 r. - zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] września 2007 r. nr [...] - wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) - zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej wskazanej we wniosku. Uzasadniając takie stanowisko organ wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotową działkę nr [...] o pow. 1,2774 ha stanowią użytek rolny zabudowany (0,27 ha), grunt orny, sad, pastwisko (0,9074 ha) i w niewielkiej części nieużytki (0,10 ha). Na tej działce posadowione są dom mieszkalny oraz budynki gospodarcze. Na dzierżawionej nieruchomości Skarżąca mieszka i prowadzi działalność gospodarczą w zakresie rękodzieła artystycznego - [...], którą zamierza kontynuować także po nabyciu tej nieruchomości. Zgodnie z art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca w celu wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej powinna być uzasadniona potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. W nadesłanym wniosku brak jest jednak argumentów wskazujących, że do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie rękodzieła artystycznego - [...], niezbędny jest obszar gruntów rolnych aż o pow. 1,2774 ha. Ponadto zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Tymczasem Skarżąca nie zamierza przeznaczyć przedmiotowej nieruchomości na cele rolne. Od powyższego rozstrzygnięcia Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyjaśniła, że choć przedmiotowa nieruchomość - jakkolwiek ma charakter rolny - gospodarstwem rolnym nie jest. Z ogólnego areału 1,27 ha gruntów 37 arów przypada na zabudowę i nieużytki na którym znajdują się sad i pastwisko, a grunty orne niskiej - klasy IVb - zajmują 22 ary powierzchni całej nieruchomości. Jest to typowe siedlisko wiejskie niezdolne do towarowej produkcji rolnej. Przeliczeniowa wielkość siedliska uniemożliwia uznanie go za samowystarczalne gospodarstwo rolne, wynosi ona bowiem poniżej 1 ha przeliczeniowego gruntów rolnych. Skarżąca podkreśliła, że także w czasie kiedy nieruchomość ta pozostawała w dyspozycji małżonków K., nie była ona wykorzystywana na cele produkcji rolniczej. Na przydomowych łąkach Skarżąca pozyskuje paszę dla konia i kóz, które hoduje amatorsko. Skarżąca zwróciła też uwagę, na charakter jej działalności, która ma walory kulturotwórcze i edukacyjne. Skarżąca mając na uwadze powyższe uważa, iż bez szkody dla interesów gospodarczych Państwa Polskiego i bez negatywnych skutków dla zdolności krajowego rolnictwa do utrzymania dotychczasowego poziomu produkcji rolnej oraz bez zwiększania areału odłogowanych gruntów rolnych Skarżąca może nabyć przedmiotową nieruchomość. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. nr [...] - wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ powtórzył argumenty przedstawione w postanowieniu I instancji oraz dodatkowo wyjaśnił, że [...] Izba Rolnicza, po zasięgnięciu opinii społeczności rolników, sołtysów, członków Rady Powiatowej [...] Izby Rolniczej w powiecie P. z gminy R. i przedstawiciele Gminy R., negatywnie zaopiniowała wniosek Skarżącej o nabycie przedmiotowej nieruchomości. Miejscowi rolnicy są bowiem zdaniem Izby zainteresowani dzierżawą lub kupnem gruntów rolnych, w tym przedmiotowej nieruchomości, na powiększenie gospodarstw rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca z [...] lutego 2008 r. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia poprzez: - przyjęcie, że przedmiotem wniosku Skarżącej jest "gospodarstwo rolne" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego; - pozbawienie Skarżącej prawa pierwokupu wynikającego z normy art. 3 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wskutek nieuwzględnienia faktu zawarcia przez Skarżącą 23 lipca 1998 r. umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości na okres lat 30; - odwołanie się do pozaprawnych przesłanek warunkujących wydanie zezwolenie na nabycie nieruchomości, a określonych w normie art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców; - naruszenie zakazu dyskryminacji w zakresie przedsiębiorczości obywatela Unii Europejskiej określonego treścią art. 43 Traktatu Ustanawiającego Unię Europejską. W motywach skargi Skarżąca zarzuciła, że stanowisko organu oparte zostało na nieskonkretyzowanych zapisach ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz chęci nabycia tej nieruchomości przez innych, lokalnych rolników na powiększenie gospodarstw rodzinnych. Natomiast nie odniesiono się do ustawowych przesłanek podmiotowo - przedmiotowych określonych treścią art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, od spełnienia których ustawodawca uzależnił obowiązek wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji cudzoziemcom zezwolenia na nabycie w kraju nieruchomości. Zdaniem Skarżącej organ błędnie traktuje przedmiotową nieruchomość jako "gospodarstwo rolne" i nie bierze jednak w praktyce pod uwagę charakteru i sposobu wykorzystywania tej nieruchomości, co czyni z niej działkę siedliskową a nie grunty rolne do rolniczego wykorzystania. Po odjęciu od jej areału nieużytków (10 arów) i części zabudowanej budynkami i budowlami (27 arów) pozostaje niecały hektar gruntów, które po ich przeliczeniu stanowiły będą około 0,45 hektara przeliczeniowego gruntów rolnych. Areał ten w żadnym więc wypadku nie pozwala na uznanie tych gruntów za gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Skarżąca uważa, że wykazała, iż całe siedlisko jest jej niezbędne i jest wykorzystywane na cele prowadzonej przez nią działalności gospodarczej o agroturystycznej. Spełnia więc tym samym warunek, o jakim mowa w art. 1 ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, iż jest ona nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758), nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw jest wyrażany w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że zakres i przedmiot stanowiska organu współdziałającego ograniczone są nie tylko przedmiotem sprawy administracyjnej, ale także zakresem zadań organu współdziałającego (wyrok NSA z 20 listopada 1997 r., sygn. akt V SA 2699/96, ONSA 1998/4/123, z glosą aprobującą J. Borkowskiego, OSP 1999, nr 3, poz. 56). Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednakże powinna ona dotyczyć tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister obligowany jest więc dokonać oceny zamiaru wnioskodawcy co do charakteru planowanej działalności pod kątem gospodarki rolnej. W związku z powyższym, za chybiony, należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (przesłanek dotyczących braku zagrożenia: obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, względów polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa oraz wykazania więzi cudzoziemca z Polską). Przepis powyższy określa bowiem przesłanki do udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemców, a orzekanie w tym przedmiocie należy - zgodne z art. 1 ust. 1 ustawy - do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Ponadto - jak już zostało wyjaśnione - przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nie regulują zakresu merytorycznej oceny wniosku cudzoziemca o nabycie nieruchomości rolnej położonej w Polsce przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który jako organ współdziałający, powinien kierować się zakresem własnych zadań, wynikającym z powołanych przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz ustawy o działach administracji rządowej. Zatem do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca nie jest wymagane - wbrew stanowisku Skarżącej - wykazanie, że cudzoziemiec nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Sąd za bezpodstawny uznał także zarzut skargi, iż organ błędnie przyjął, że przedmiotem wniosku Skarżącej jest "gospodarstwo rolne" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Wskazać bowiem należy, iż w zaskarżonym postanowieniu organ nie twierdził, iż przedmiotowa nieruchomość jest "gospodarstwem rolnym" lecz "nieruchomością rolną". Przy czym zaznaczyć należy, że w przypadku, gdy dla określonego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - o przeznaczeniu nieruchomości decydować powinny dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, tzn. jako "nieruchomość rolną" traktować się powinno nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako użytki rolne. O rolniczym charakterze gruntu przesądza bowiem jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób jego aktualnego wykorzystywania (v. postanowienie SN z 28 stycznia 1999 r., sygn. akt III CKN 140/98, LEX nr 50652). Objęta wnioskiem Skarżącej nieruchomość - działka nr [...] o pow. 1,2774 ha stanowi użytek rolny zabudowany (0,27 ha), grunt orny, sad, pastwisko (0,9074 ha) i w niewielkiej części nieużytki (0,10 ha) - ma charakter rolniczy (v. wypis z rejestru gruntów - k. 18 akt adm.) i winny być zatem wykorzystane rolniczo. Prowadzenie działalności rolniczej zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, jest nią prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. O istotnym znaczeniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego - dla przedmiotowej sprawy - stanowi art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zgodnie z którym - nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - kierując się ratio legis ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, która ma przede wszystkim chronić i wspomagać rozwój gospodarstw rodzinnych poprzez między innymi umożliwienie rolnikom indywidualnym preferencyjny zakup gruntów rolnych - przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające występując o opinię do [...] Izby Rolniczej, co do przedmiotowej transakcji. W odpowiedzi uzyskał opinię Izby Rolniczej z [...] października 2008 r. nr [...], z której wynika, że miejscowi rolnicy są zainteresowani dzierżawą lub kupnem gruntów rolnych na powiększenie gospodarstw rodzinnych (v. k. 38 akt adm.). Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, w myśl którego - w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż Agencja, prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy jej dzierżawcy, jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: 1) umowa dzierżawy została zawarta w formie pisemnej i ma datę pewną oraz była wykonywana co najmniej 3 lata, licząc od tej daty; 2) nabywana nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rodzinnego dzierżawcy lub jest dzierżawiona przez spółdzielnie produkcji rolnej. Wskazać należy, że powyższy przepis zakłada łączne spełnienie dwóch przesłanek. Nie ma sporu co do tego, iż Skarżąca wypełnia przesłankę z pkt 1 (dzierżawi przedmiotową nieruchomość ponad 3 lata). Natomiast aby było możliwe wypełnienie przez Skarżącą przesłanki z pkt 2, przedmiotowa nieruchomość powinna wchodzić w skład jej gospodarstwa rodzinnego. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego - za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. W związku z tym, iż Skarżąca nie jest rolnikiem indywidualnym, co wyklucza prowadzenie przez nią gospodarstwa rodzinnego, niewątpliwie przesłanka z pkt 2 nie jest spełniona. Tym samym zarzut skargi dotyczący pozbawienia Skarżącej prawa pierwokupu na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, należy uznać za chybiony. Chybione jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, polegające na naruszeniu zakazu ograniczania przedsiębiorczości obywateli jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 12 tytuł 4 - Swobodny Przepływ Kapitału, pkt 2 do Traktatu podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz. U. 2004 nr 90 poz. 864) - nie naruszając zobowiązań wynikających z Traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej, ponieważ Polska może utrzymać w mocy przez okres 12 lat od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej zasady przewidziane w ustawie z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Regulacja ta znalazła swój wyraz w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zgodnie z którym - nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia przez cudzoziemców, będących obywatelami lub przedsiębiorcami państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, z wyjątkiem nabycia nieruchomości rolnych i leśnych, przez okres 12 lat od dnia przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Przy czym do Skarżącej nie mógł być zastosowany art. 8 ust. 2a pkt 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, w myśl którego - nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia przez cudzoziemców, będącymi obywatelami państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego w okresach określonych w ust. 2, w przypadku nabycia nieruchomości rolnych położonych w województwach: (...) [...], (...) po upływie 7 lat od dnia zawarcia umowy dzierżawy z datą pewną, jeżeli przez ten okres osobiście prowadzili na tej nieruchomości działalność rolniczą oraz legalnie zamieszkiwali na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - ponieważ Skarżąca na przedmiotowej nieruchomości nie prowadziła działalności rolniczej. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i skarga musi podlegać oddaleniu jako niezasadna. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.