V SA/Wa 983/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska – Szary, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy; 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2008r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. Zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata M. [...] S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy). Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmawiającą nadania statusu uchodźcy obywatelowi S. [...] – I. S. i stwierdzającą, iż nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie mu zgody na pobyt tolerowany. Wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r., sygn. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Cudzoziemca na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z [...] stycznia 2008 r. podzielając stanowisko organów obu instancji co do niewiarygodności i sprzeczności wyjaśnień Skarżącego dotyczących okoliczności mających stanowić podstawę faktyczną wniosku o nadanie statusu uchodźcy oraz uznając za prawidłową ocenę organów, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających udzielenie zgody na pobyt tolerowany. W dniu 13 lutego 2008 r. I. S. złożył kolejny wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy ponownie argumentując go związkami z byłym prezydentem S. [...] J. [...], ucieczką z więzienia i obawami przed ponownym aresztowaniem a nawet utratą życia w wypadku powrotu do kraju pochodzenia. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie w sprawie wobec stwierdzenia, iż wniosek z dnia 13 lutego 2008 r. jest niedopuszczalny. W podstawie prawnej decyzji i w jej uzasadnieniu organ I instancji powołał art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 14 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy decyzję Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2008 r. podzielając zawarty w niej pogląd, iż wobec powoływania się przez Stronę w kolejnym wniosku o nadanie statusu uchodźcy na okoliczności tożsame z tymi, które były już przedmiotem rozstrzygnięcia – wniosek ten jest z mocy art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej niedopuszczalny. W skardze z dnia 28 maja 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Cudzoziemiec wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Rady do Spraw Uchodźców z [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2008 r. Organom administracji obu instancji zarzucał naruszenie: • art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uznanie wniosku za niedopuszczalny pomimo zmiany stanu prawnego, • art. 15 i art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP poprzez nierozważenie przesłanek do udzielenia ochrony uzupełniającej lub zgody na pobyt tolerowany, • art. 7 i art. 77 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niezapewnienie stronie dostępu do nowych form ochrony międzynarodowej, nieuwzględnienie aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemca. W odpowiedzi na skargę Rada do Spraw Uchodźców wnosiła o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał wyrażoną w zaskarżonej decyzji ocenę, iż rozpatrywany wniosek Cudzoziemca z 13 lutego 2008 r. i wniosek, który wszczął postępowanie o nadanie statusu uchodźcy zakończone decyzją ostateczną z [...] stycznia 2008 r. oparte były na tych samych podstawach. Zdaniem organu ponowne orzeczenie w sprawie Cudzoziemca, który w nowym wniosku powołuje się na te same okoliczności doprowadziłoby do złamania podstawowej zasady prawa administracyjnego – zasady trwałości decyzji ostatecznych. Nadto z treści art. 18 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 29 maja 2008 r. organ wywiódł wniosek, iż ustawodawca nie dopuszczał możliwości rozpatrywania przesłanek udzielenia ochrony uzupełniającej dla spraw zakończonych decyzją ostateczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty przed wejściem w życie zmiany przepisów ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kluczowe znaczenie ma dokonanie wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP poprzez wyjaśnienie czy użyte w tym przepisie wyrażenie "na tych samych podstawach" odnosi się do podstaw faktycznych czy też podstaw faktycznych i prawnych kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy składanego przez tego samego cudzoziemca. Obowiązujący od 29 maja 2008 r. a wprowadzony ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw art. 40 w ust. 1 stanowi, iż gdy organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że wniosek jest niedopuszczalny, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Ust. 2 zawiera wyjaśnienie kiedy wniosek jest niedopuszczalny. Dzieje się tak między innymi, gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. W poprzednim stanie prawnym ugruntowała się praktyka organów, akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w przypadku złożenia przez cudzoziemca kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy opartego na tych samych zdarzeniach organ umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwo zwracano uwagę, iż z bezprzedmiotowością postępowania, na gruncie art. 105 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (M.Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz LEX 2009 - komentarz do art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego teza 4). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. [...], odnosząc się także do postępowania administracyjnego wszczętego kolejnym wnioskiem strony, po wydaniu przez organ decyzji odmownej w sprawie nadania statusu uchodźcy, zajął stanowisko, iż : "Decyzja ostateczna, która nie została zaskarżona, jest objęta szczególną ochroną prawną. Kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy, oparty na tożsamej podstawie prawnej i faktycznej, należy potraktować jako mający na celu obejście regulacji prawnej przewidzianej przepisem art. 16 § 1 k.p.a., co prowadzi do nadużycia prawa. Takie działanie strony nie może podlegać ochronie prawnej, gdyż wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych w przypadkach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Kolejna decyzja odmawiająca bądź nadająca status uchodźcy wnioskodawczyni byłaby obarczona wadą prawną, powodującą wycofanie jej z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. powinno ulec umorzeniu." Nie budzi wątpliwości sformułowana w piśmiennictwie (M.Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz LEX 2009, komentarz do art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego) definicja, iż rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Na tym tle odnosząc się do stanowiska organu, iż ponowne orzeczenie w sprawie Cudzoziemca, który w nowym wniosku powołuje się na te same okoliczności doprowadziłoby do złamania zasady trwałości decyzji ostatecznych, Sąd odwołuje się do ugruntowanego stanowiska zawartego w piśmiennictwie, iż jakkolwiek w postępowaniu administracyjnym nie ma wzorem k.p.c. sformułowanej zasady "powagi rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej)" to jednak gwarancje trwałości decyzji ostatecznej należy rozumieć w ten sposób, iż organ który wydał decyzję jest nią związany, jeżeli w nowej sprawie wszczętej przed tym organem nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji – tzn. podstawa faktyczna i podstawa prawna decyzji. A zatem na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP należy wysnuć wniosek iż, gdy istotne elementy poprzednio wydanej decyzji (tożsamość stron, stan faktyczny, stan prawny) nie zmieniły się, to wniosek wszczynający nową sprawę o nadanie statusu uchodźcy jest niedopuszczalny. Tak więc nowy wniosek oparty na tych samych podstawach to wniosek oparty na tych samych podstawach faktycznych i prawnych. W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpoznania przez organ wymaga wniosek Cudzoziemca o nadanie mu statusu uchodźcy oparty na tych samych podstawach faktycznych ale, do którego zastosowanie mają obowiązujące od 29 maja 2008 r. przepisy wprowadzające nieznaną poprzednio ustawodawstwu polskiemu instytucję ochrony uzupełniającej oraz w sposób odmienny niż w dacie wydawania decyzji ostatecznej regulujące w art. 97 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP instytucję pobytu tolerowanego poprzez rozszerzenie go o ustęp 1 pkt 1a, zgodnie z którym Cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt tolerowany jeżeli jego wydalenie naruszałoby prawo do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., lub naruszałoby prawa dziecka określone w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11), w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu. Wskazywany przez organ art. 18 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 29 maja 2008 r. w ocenie Sądu nie ma żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Odnosi się bowiem wyłącznie do decyzji sprzed 29 maja 2008 r., w których cudzoziemcy uzyskali zgodę na pobyt tolerowany. Skarżący takiej zgody decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2008 r. nie uzyskał. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a.