V SA/Wa 984/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2008 r. sprawy ze skargi E. S. z udziałem W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Wnioskiem z dnia 27 listopada 2006 r. E. S. - żona dłużnika W. S. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych przez męża składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wskazała, że o długu męża dowiedziała się przed jego wyjazdem za granicę, a aktualnie nie ma z nim żadnego kontaktu. Prośbę swą motywowała trudną sytuacją rodzinną, brakiem oszczędności oraz znikomymi możliwościami finansowymi. Podała, że jest zatrudniona na zastępstwo i zarabia [...] zł miesiecznie. Na utrzymaniu ma dwoje uczących się dzieci (pobiera na nie zasiłek rodzinny) i jedno studiujące. Najstarszy syn pracuje, ale jednocześnie studiuje zaocznie. Ponadto wskazała, że mieszka razem również z matką zobowiązanego, która znaczną część swojej emerytury z uwagi na podeszły wiek i stan zdrowia przeznacza na leki. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. wydaną zarówno na zobowiązanego - W. S. jak i na jego żonę E. S. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wskazanym stronom postępowania umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu organ stwierdził, że należności są skierowane do dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym, w związku z tym nie zachodzą przesłanki kwalifikujące powyższe należności jako całkowicie nieściągalne. Organ wskazał również, że rodzina wnioskodawczyni osiąga miesięczne dochody brutto w wysokości około 4590 złotych (dochody wnioskodawczyni - [...] zł, emerytura jej teściowej - [...] zł i wynagrodzenie pracującego syna - [...] zł) co przy stałych kosztach utrzymania w wysokości około 377 złotych, nie pozwala stwierdzić, że wykazała ona okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Ponadto Zakład uznał, że umorzenie należności składkowych, których obowiązek dochodzenia przymusowego wynosi 10 lat, byłoby w obecnym stanie faktycznym przedwczesne i działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych. Od powyższej decyzji w dniu 2 listopada 2007 r. E. S. złożyła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzuciła, że Zakład przed podjęciem decyzji, winien był rozważyć, czy płatnik składek ponosi odpowiedzialność za zaistniałą sytuację, czy miał na nią wpływ i czy można ją uznać za nadzwyczajny przypadek losowy. Ponadto podała, że Zakład nie pouczył zobowiązanego, iż w jego interesie jest udokumentowanie trudnej sytuacji przez dołączenie do wniosku dokumentów, które miałyby istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wskazała również, że Zakład odniósł się w decyzji do nieaktualnej już sytuacji materialnej płatnika bowiem w ostatnim czasie uległa ona zmianie, a także dokonał dowolnej interpretacji w zakresie oceny miesięcznego dochodu rodziny zobowiązanego, gdyż pracujący syn nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze zobowiązanym, dlatego też jego dochód nie może być wliczany do dochodu zobowiązanego. W związku z powyższym stwierdziła, że Zakład przekroczył ramy swobodnej oceny materiału zebranego w sprawie uznając swój interes jako naczelny, gdy w rzeczywistości zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] skierowaną do wnioskodawczyni - E. S. i dłużnika - W. S. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu ZUS) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdził, że zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne związane są z prowadzoną przez W. S. działalnością gospodarczą w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do [...] lipca 2006 r. natomiast wnioskodawczyni jako żona dłużnika, zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) odpowiada majątkiem wspólnym za zobowiązania współmałżonka powstałe w okresie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Prezes ZUS analizując sytuację materialną i rodzinną wnioskodawczyni wskazał, że obecnie osiąga ona dochód z tytułu umów zleceń oraz z tytułu zasiłku rodzinnego otrzymywanego na dwóch synów w łącznej kwocie 128 złotych. Ma orzeczony [...] stopień niepełnosprawności ze wskazaniem do pracy lekkiej. Małżonek jej od 2006 r. przebywa za granicą i nie kontaktuje się z rodziną. Wnioskodawczyni mieszka wraz z dwojgiem dzieci oraz matką męża w domu stanowiącym własność teściowej. Nie prowadzi jednak z nią ani z dwojgiem starszych dzieci wspólnego gospodarstwa domowego. Podkreślił również, że strona nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomości, do których może zostać skierowane postępowanie egzekucyjne. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał ponadto, że Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzący egzekucję zaległych składek nie umorzył postępowania egzekucyjnego oraz nie stwierdził, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, w związku z tym nie zachodzą przesłanki kwalifikujące powyższe należności jako całkowicie nieściągalne. Prezes ZUS stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Trudna sytuacja materialna wnioskodawczyni nie ma bowiem charakteru stałego (podjęcie zatrudnienia na podstawie umów zleceń mimo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) i może ulec poprawie, co rokuje szansę na ściągnięcie należności w przyszłości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2008 r. (data nadania) E. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), a także naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organy nie ustaliły faktycznej sytuacji jej i jej rodziny, na którą oprócz wysokości osiąganych dochodów wpływ ma także wielkość stałych obciążeń. Ponadto Prezes ZUS nie wziął pod uwagę istotnych okoliczności, tj. wieku skarżącej, wykształcenia i stanu zdrowia, które stanowią, iż ma ona ograniczone możliwości w uzyskaniu lepiej płatnej pracy, a dochód uzyskiwany z umów zlecenia jest adekwatny do dochodu, który uzyskiwała ona z prac dorywczych (400- 500 złotych miesięcznie - dopisek Sądu). Dlatego też nie można w tym przypadku mówić o poprawie sytuacji finansowej jej rodziny. Skarżąca wskazała, że całe miesięczne dochody przeznacza na utrzymanie rodziny. Ponadto nie posiada żadnych nieruchomości, samochodu, rzeczy wartościowych ani oszczędności, a także podniosła, iż sama utrzymuje rodzinę. A zatem nawet minimalne zmniejszenie dochodów skarżącej (w przypadku spłaty zaległości w systemie ratalnym) spowodowałoby znaczne pogorszenie sytuacji jej rodziny. W związku z powyższym w jej ocenie Prezes Zakładu dokonał błędnej analizy sytuacji majątkowej skarżącej, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie odnosi się szczegółowo do przedstawionego przez nią stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a.--. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 p.p.s.a. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia zaległości na rzecz ZUS należy do kompetencji organów. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2007 r., która wymagała wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Stan prawny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. A zatem zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast art. 32 k.p.a. stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika (...). Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 1 i 2 k.p.a.). Stosownie do art. 61 § 1 i 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Organ zobowiązany jest do zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który posiada przymiot strony. Art. 61 k.p.a. wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, Prezes Zakładu (działający w imieniu Zakładu) prawidłowo uznał, że E. S. - żona zobowiązanego W. S. ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 29 Ordynacji podatkowej, mającego w sprawie zastosowanie na podstawie art. 31 u.s.u.s., w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim odpowiedzialność za zobowiązania podatnika, obejmuje majątek odrębny podatnika oraz majątek wspólny podatnika i jego małżonka. Tak więc E. S., jako małżonka, odpowiada majątkiem wspólnym za zobowiązania męża wobec ZUS, powstałe w okresie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. A zatem była osobą upoważnioną do wystąpienia do ZUS z wnioskiem o umorzenie istniejącego zadłużenia na koncie swojego męża. Przyjmując powyższe, zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił, czy E. S. działała tylko we własnym imieniu jako małżonka zobowiązanego, czy też była osobą upoważnioną przez W. S. do złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na upieczenia społeczne, na podstawie którego organ wszczął postępowanie administracyjne, jak również czy ww. posiadała upoważnienie do reprezentowania W. S. w tym postępowaniu. W aktach administracyjnych sprawy brak jest bowiem stosownego pełnomocnictwa udzielonego E. S. przez jej męża W. do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie do Zakładu i reprezentowania go w prowadzonym przez ZUS postępowaniu. W obu decyzjach stwierdza się natomiast, że dłużnik wyjechał za granicę w 2006 r. i nie kontaktuje się z rodziną. W związku z powyższym wątpliwość Sądu budzi przyjęcie przez Zakład za stronę postępowania również zobowiązanego - W. S.. A zatem ZUS prowadząc ponownie postępowanie powinien ustalić jednoznacznie stronę postępowania, to znaczy czy jest nią żona zobowiązanego czy też sam zobowiązany. W przypadku ustalenia, że stroną postępowania jest tylko żona dłużnika - E. S., to wydawanie decyzji na męża - W. S. jest bezpodstawne. Sąd zwraca uwagę, że jeśli organ miał wątpliwości czy skarżąca działała w imieniu własnym czy też jako pełnomocnik bądź przedstawiciel zobowiązanego, to zobowiązany był ją wezwać na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do wykazania w jakim charakterze występuje w tym postępowaniu czy jako strona postępowania czy też jako pełnomocnik męża i załączyć w związku z tym stosowne pełnomocnictwo. Rozpoznając od nowa wniosek z dnia 27 listopada 2006 r. i ustalając, że stroną postępowania jest tylko żona dłużnika - E. S. Zakład powinien mieć na względzie, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Organ orzekający powinien rozważyć, czy w sytuacji finansowej E. S. spłacenie jest w ogóle możliwe, czy też musiałoby odbywać się kosztem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia stosownej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .