V SA/Wa 989/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. S. Kancelaria Adwokacka w W. ul. [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), w wyniku złożenia przez Z. L. - Skarżącą - w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] października 2007 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 12 czerwca 2007r., Z. L. zwróciła się do Zakładu o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, do uregulowania których została wnioskodawczyni zobowiązana decyzją przenoszącą odpowiedzialność na spadkobiercę, za zobowiązania zmarłego J. L. Wskazała, iż nie jest w stanie zapłacić zadłużenia, gdyż otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 620,97 złotych i po potrąceniach z tytułu prowadzonej egzekucji pozostaje kwota 387,85 złotych. Wnioskodawczyni oprócz zakupu żywności i lekarstw zobowiązana jest ponosić opłaty za mieszkanie (ok. 246,60 złotych), energię elektryczną (ok. 54 złotych), gaz - 51 złotych, i telefon ok. 55 złotych. W związku z powyższym pozostała do rozdysponowania kwota ok. 300 złotych miesięcznie uniemożliwiałaby dorosłej osobie zaspokojenie potrzeb życiowych na normalnym poziomie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2007 r. - działając na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s."- odmówił umorzenia należności z tytułu ww. składek za zatrudnionych pracowników. W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, iż z uwagi na fakt, że skarżąca złożyła wniosek o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), to zaległe składki należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników nie mogą być umorzone na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy systemowej, bowiem cytowany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Oznacza to, iż umorzeniem na tej podstawie objąć można byłoby jedynie składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Skarżąca pismem z dnia 16 listopada 2007r. złożyła do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym stwierdziła, iż to nie rolą wnioskodawcy jest wskazanie przepisu na podstawie którego żąda on umorzenia należności. To na Zakładzie ciąży obowiązek ustalenia, czy jest możliwość spełnienia żądania zainteresowanej. Zdaniem skarżącej są podstawy do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie obowiązujących przepisów. Ponadto ponownie przedstawiła swoją sytuację materialną i wskazała, że nie uległa ona zmianie. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r, Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie braku stosownego przepisu, który umożliwiłaby umorzenie zaległości składkowych mimo, że organ uznał twierdzenia skarżącej wskazujące na jej szczególnie trudną sytuację materialną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lutego 2008r. na decyzję Prezesa Zakładu z [...] lutego 2087 r., Z. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami pomimo zaistnienia przesłanek do umorzenia określonych należności. Ponadto powtórzyła twierdzenia zawarte w poprzednich wnioskach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Za dyskusyjny należy uznać wyrażony w decyzji Organu II instancji pogląd, iż wprawdzie skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, to jednak – stosownie do treści art. 28 ust.3a ustawy systemowej – zaległe należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników nie mogą być umarzane, albowiem cytowany przepis znajduje wyłącznie zastosowanie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne osób będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia. W orzecznictwie obecnie przeważa inny pogląd o którym obszernie niżej; zdaniem Sądu winien on mieć zastosowanie również w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca – jak trafnie dostrzeżono – pozostaje w trudnej sytuacji materialnej. V. Uwzględniajac konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, co powinno skutkować tym, iż w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej skarżący są traktowani tak samo, trzeba uznać, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie jest tożsamy z faktami ujawnionymi w sprawie III AUa 1607/03 Sądu Apelacyjnego w Białymstoku (istniała zaległość z opłatami składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, dokonano także zajęcia swiadczeń emerytalnych skarżącego) – vide wyrok z dnia 14 stycznia 2004 r., OSA 2005/3/9. Wówczas stwierdzono, że art. 28 ust. 3a przedmiotowej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, znajduje zastosowanie wobec wnioskodawcy jako osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie w okresie prowadzenia działalności płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz zatrudnionych pracowników. Przepis powyższy mówił ogólnie o należnościach z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem wnioskodawca będący jednocześnie ubezpieczonym zobowiązanym do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne oraz płatnikiem składek jako pracodawca (art. 4 pkt 1) i 2 ppkt a) i d) ustawy z dnia 13 października1998 r.) podlega przepisom art. 28 ust. 3a ustawy. Gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie ww przepisu wyłącznie do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika, to niewątpliwie zamieściłby takie wyraźne zastrzeżenie w omawianym przepisie. Wnioskodawca jest w myśl art. 4 pkt 1 ustawy - ubezpieczonym oraz - w myśl art 4 pkt 2 ppkt a) i d) płatnikiem składek z 2 tytułów: jako pracodawca i jako osoba ubezpieczona zobowiązana wyłącznie do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż są spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy a zatem przepis ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wskazano też, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności, ale zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy, sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), które w § 2 ust. 1 pkt 3 stanowi, iż zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego (...) pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wprawdzie rozporządzenie powyższe weszło w życie w dniu 13 sierpnia 2003 r. tj. z dniem ogłoszenia, a zatem nie obowiązywało jeszcze w dniu wydania zaskarżonej decyzji, ale stanowi ono jedynie sprecyzowanie określenia "ważnego interesu strony zobowiązanej do opłacenia składek", użytego w art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. Ta linia orzecznicza kontynuowana jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r., III SA/WA 1553/06 – LEX 265469, w którym wskazano, że ustawa systemowa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje, iż składki na ubezpieczenie społeczne pracowników częściowo opłacane są przez samych pracowników, a częściowo przez pracodawcę. Wpłata obydwu elementów tych składek na rzecz ZUS powierzona została pracodawcy. Pracodawca wpłaca więc do ZUS jedną cześć składki finansowaną ze swoich środków, które do czasu wpłaty pozostają jego własnością oraz drugą część składki z pieniędzy, które stanowią własność pracownika, a w stosunku do których pracodawca jest jedynie płatnikiem, osobą pośredniczącą w dokonywaniu wpłaty. W pierwszym wypadku pracodawca jest właścicielem środków pieniężnych oraz płatnikiem zaś w drugim wypadku tylko płatnikiem. Zgodzić należy się z twierdzeniem, iż w świetle przepisów wymienionej wyżej ustawy nie jest możliwe umorzenie tej części zaległych składek należnych ZUS, które pracodawca opłaca wyłącznie jako płatnik. Pracodawca nie jest bowiem właścicielem tychże środków, a jedynie pośredniczy w ich wpłacaniu na rzecz ZUS. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem, iż nie jest możliwe umorzenie tej części składek pracowników, która finansowana jest przez pracodawcę z jego własnych środków. Zdaniem Sądu tego typu należności mogą być umarzane na podstawie art 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych. Na mocy tego przepisu mogą być umarzane należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przesłanką umorzenia tych zaległości jest ich całkowita nieściągalność lub wystąpienie uzasadnionego przypadku mimo istnienia możliwości ich wyegzekwowania. W przedmiotowej sprawie sytuacja skarżącego była przez Prezesa ZUS analizowana pod kątem zaistnienia ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia składek. Konieczne więc stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w celu dokonania przez organ administracji oceny czy istnieje możliwość umorzenia tej części zaległych składek, które skarżący winien uiszczać na rzecz pracowników z własnych środków, z uwagi na całkowitą nieściągalność tych składek lub ze względu na inny uzasadniony interes skarżącego. Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż decyzja rozstrzygająca wniosek o umorzenie zaległości jest tzw. decyzją uznaniową a nie decyzją związaną. Mimo zaistnienia przesłanek do umorzenia zaległości organ administracji może, ale nie musi wydać decyzję o umorzeniu zaległości. Sądowa kontrola decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek polega wyłącznie na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontrolując decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie posiada natomiast kompetencji do nakazania organowi administracji, by zaległości te umorzył. Powyższe stanowiska znajdują uznanie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. – I GSK 244/07 (niepublikowany), Sąd ten wskazał, że przepis art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma zastosowanie do możliwości umorzenia zaległych składek w sytuacji, gdy płatnik składek na ubezpieczenie społeczne, będący równocześnie ubezpieczonym, zatrudniał pracowników. VI. Mając na względzie powyższe judykaty, zwłaszcza zawartą w nich argumentację wskazującą na możliwość częściowego umorzenia należności, należy na nowo ocenić złożony w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia. Nie do przyjęcia jest bowiem wyrażona w motywach decyzji obu instancji teza, że należności tego typu w ogóle nie podlegaja umorzeniu. Należności te są wprawdzie ściągalne, ale ich egzekwowanie jest nadmiernie uciążliwe dla zobowiazanej. VII. W toczącym się postępowaniu należy również odnieść się do argumentacji podniesionej w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. VIII. Mając na względzie treść art. 145 §1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 250 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.