V SA/Wa 989/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej Zakładem, w wyniku złożenia przez J. P. – Skarżącego - w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2009 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z 17 kwietnia 2009 r. J. P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami. Swój wniosek skarżący uzasadniał trudną sytuacja materialną. Wskazał, że jego rodzina żyje bardzo skromnie, mieszka na poddaszu i zajmuje jedno pomieszczenie wraz z uczącym się 19 letnim synem. Drugi syn zajmuje sąsiednie pomieszczenie, uczy się, pracuje i prowadzi odrębne gospodarstwo. Dodatkowo wyjaśnił, iż z powodu choroby nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Stwierdził, iż rodzina skarżącego utraciła prawo do otrzymywania pomocy z ośrodka pomocy społecznej i obecnie utrzymuje się jedynie z pensji żony w wysokości 1573,62 złotych netto. Zdaniem wnioskodawcy jego rodzina żyje bardzo skromnie, często brakuje im środków na opłaty, zakup lekarstw i pokrycie niezbędnych wydatków takich jak zakup opału na zimę czy naprawa samochodu małżonki, dlategi też rodzina jest zmuszona pożyczać pieniądze. Dodatkowo podał, że jest współwłaścicielem: działki o powierzchni 984 m2 i domu o powierzchni 100 m2. Zakład ustalił również, iż rodzina wnioskodawcy jednorazowo skorzystała z pomocy finansowej ośrodka pomocy społecznej, w wysokości 300 złotych. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu decyzją z [...] listopada 2008 r. stanu zadłużenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2009 r. – działając na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s."- odmówił umorzenia należności z tytułu składek za okres od stycznia 1999r. do grudnia 2006r. W uzasadnieniu decyzji Zakład m.in., powołując się na ww. przepisy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzaniu należności na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie umarzania", stwierdził że dochody uzyskiwane przez żonę Skarżącego i pomoc z [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w P. nie dają podstaw do uznania, iż opłacenie zaległych zobowiązań wobec ZUS pozbawi rodzinę Skarżącego możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazał także, iż przesłanka dotycząca możliwości umorzenia należności związana z przewlekłą chorobą występuje w przedmiotowej sprawie, jednakże Zakład kierując się względami dotyczącymi stanu finansów ubezpieczeń społecznych oraz uznaniowością rozstrzygnięcia odmówił umorzenia wnioskowanych należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznając sprawę w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] marca 2010r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2009r. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wskazał, iż Skarżący nie posiada zobowiązań z tytułu podatków i nie jest prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne, młodszy syn w roku akademickim 2009/2010 był studentem pierwszego semestru trzyletnich studiów licencjackich. Rodzina Skarżącego miesięcznie ponosi m.in. następujące koszty: lekarstwa i dojazd do szpitali – 150 zł, dojazd syna do szkoły - 60 zł, zakup węgla na zimę - 800 zł rocznie, gaz - 50 zł, paliwo do samochodu żony (handlowiec) - 200 zł, ubezpieczenie i przegląd techniczny samochodu oraz koszty napraw i eksploatacji - 550 zł rocznie oraz inne (energia elektryczna, podatek od nieruchomości, spłata kredytu, usługi telekomunikacyjne, ubezpieczenie, usługi asenizacyjne). Organ dokonał anllizy przepisu art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. pod kontem spełnienia przesłanek do umorzenia należności i wskazał, iż w przypadku Skarżącwego nie zachodzą okoliczności pozwalające na uznanie całkowitej nieściągalności. Wyjaśnił przede wszystkim, iż Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej o powierzchni 984 m2 oraz domu o powierzchni 100 m2. Ponadto wyjaśnił, iż Zakład uzyskał zabezpieczenie swojej wierzytelności poprzez wpis hipoteki przymusowej kaucyjnej na udziale nieruchomości. Zdaniem organu średnia wartość gruntu na terenie gminy P. w okolicy Z., ustalona na podstawie www.oferty.net kształtuje się na poziomie 439,16 zł/m2, co pozwala oszacować wartość samej działki na około 432.000 zł i dlatego też możliwe jest prowadzenie egzekucji z ww. nieruchomości. Organ ponownie podkreślił, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet pomimo wystąpienia przesłanek warunkujących umorzenie należności z tytułu składek, Zakład może odmówić takiego umorzenia. Zakład zwrócił uwagę na zasadę wyrażoną w art. 2a ust. 2 pkt 2 u.s.u.s., mówiącą o równości traktowania wszystkich ubezpieczonych w obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Zakład uznał ograniczone możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny Skarżącego, jak również fakt znacznego stopnia niepełnosprawności Skarżącego, który uniemożliwia mu jakąkolwiek aktywność zawodową, jednakże ponownie zwrócił uwagę na fakt, iż wierzytelność Zakładu została zabezpieczona hipoteką. Dlatego też, zdaniem Zakładu, umorzenie zaległości byłoby rażąco niesprawiedliwe wobec płatników regulujących rzetelnie swoje zobowiązania, pomimo trudności gospodarczych. Na powyższą decyzję J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Wskazał, iż przewlekła i [...] choroba zobowiązanego, pozbawiająca go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności, jest niepodważalnym uzasadnieniem do uznania, iż zachodzą okoliczności, które stanowią podstawę do umorzenia składek. Skarżący zwrócił uwagę, iż organ wydający decyzję, analizując materiały dowodowe, uznał ograniczoną możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych zobowiązanego i jego rodziny, jak również fakt znacznego stopnia niepełnosprawności, (ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, uniemożliwiającą Skarżącemu jakąkolwiek aktywność zawodową), jednak nie znalazł podstaw do umorzenia zadłużenia, zabezpieczając swoją wierzytelność wpisem do hipoteki przymusowej. W odpowiedzi na skargę Zakład podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i winna zostać uchylona. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną odmawiającą umorzenia Skarżącemu określonych należności składkowych. Przesłanki, po spełnieniu których należności z tytułu składek mogą być umorzone zostały określone w art. 28 u.s.u.s. Należności z tytułu składek zasadniczo mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności określone zostały w ust. 3 art. 28 ustawy. Od tej zasadny istnieje wyjątek ustanowiony w ust. 3 a art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w sytuacjach określonych w ust. 3 a określa rozporządzenie w sprawie umarzania. Rozporządzenie stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ orzekający stwierdził, że dłużnik nie wykazał w całości, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną nie jest w tanie opłacić należnych składek, jak również nie udowodnił, że uregulowanie należności spowoduje negatywne konsekwencje dla niego i rodziny. Zakład jedynie uznał ograniczone możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny Skarżącego oraz, że stan zdrowia odpowiada przesłankom warunkującym umorzenie należności, jednakże ze względu na zasadę równego traktowania wszystkich ubezpieczonych i uznaniowy charakter rozstrzygnięcia odmówił Skarżącemu umorzenia należności. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której trzyosobowa rodzina, utrzymuje się tylko z wynagrodzenia żony Skarżącego w wysokości 1573,62 złotych netto (jednorazowej pomocy z opieki społecznej nie można wliczyć jako stałego dochodu rodziny). W przeliczeniu na jednego członka rodziny dochód wynosi ok. 525 złotych miesięcznie. Z powyższej kwoty Skarżący ponosi wszelkie opłaty związane z utrzymaniem nieruchomości i domu oraz m.in. koszty wyżywienia, leków i dojazdów zarówno do pracy żony, jak i syna do szkoły oraz jego samego do szpitala. W ocenie Sądu ustalony przez organ orzekający stan faktyczny sprawy pozwala na przyjęcie, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 28 ust. 3 a ustawy i § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania, tym bardziej, że sam organ zgodził się z powyższym wskazując, iż Skarżący spełnia przesłanki z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie umarzania. Natomiast trudno zgodzić się z organem, iż ewentualna egzekucja udziału we własności nieruchomości mogłaby się przyczynić do spłaty należności. Po pierwsze z samej natury egzekucja udziału we własności nieruchomości pociąga za sobą szereg komplikacji, gdyż potencjalny nabywca nie nabywa pełnego prawa własności do całej nieruchomości, tylko prawo to jest ograniczone do nabytego udziału i co również jest istotne generuje to dodatkowe koszty egzekucyjne (np. art. 64 § 1 pkt 6, 8 u.p.e.a.), które przy nieskutecznej egzekucji wobec dłużnika obciążają wierzyciela, tj. ZUS.(art. 64c § 4 u.p.e.a.). Po drugie i najważniejsze organ orzekający w żaden sposób nie dokonał analizy, czy w wypadku przeprowadzenia skutecznie egzekucji z nieruchomości rodzina Skarżącego nie zostałaby zmuszona do zwrócenia się o pomoc do państwa polskiego, np. do ośrodka pomocy społecznej, a więc do skorzystania ze środków publicznych pochodzących budżetu gminy. Ponadto trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od Skarżącego zaległych należności, poprzez sprzedaż udziału w nieruchomości może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela (nieruchomość jest jedynym miejscem zamieszkania rodziny), a zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej dążą do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dlatego też, w przedmiotowej sprawie można przyjąć, że sytuacja materialna rodziny zobowiązanego uzasadnia stwierdzenie, że spłata zadłużenia pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W szczególności w wypadku, iż stan zdrowia Skarżącego w żaden sposób nie daje możliwości ponownej aktywacji zawodowej, a narastające odsetki od zaległości z lat 1999 – 2006r., już prawie dorównały tzw. kwocie głównej. W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. W związku z powyższym konkretne okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do życia dla Skarżącego, jego żony i syna. Niezależnie od powyższego należy przyjąć, iż racjonalny ustawodawca tworząc przepisy dotyczące umarzania należności, miał również na względzie wskazywaną przez organ zasadę równego traktowania ubezpieczonych, która w szczególnie uzasadnionych przypadkach ulega ograniczeniu, na korzyść innych konstytucyjnych zasad np. określonej przez art. 30 Konstytucji RP, który stanowi, iż przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Podkreślić również należy, że wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Organ orzekający, odmawiając umorzenia należności winien więc wskazać jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, że spłata należności przez stronę, przy określonej wysokości dochodach i określonym majątku nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 2, a także ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania, jak wyżej wskazano, do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu orzekającego do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do szczególnie rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Na koniec należy stwierdzić, że właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę. W tym postępowaniu Zakład nie uzasadnił w stopniu dostatecznym przesłanek, którymi kierował się odmawiając stronie skarżącej umorzenia zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i rozporządzenia w sprawie umarzania, wobec czego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Działanie Zakładu dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. nakazującego załatwienie sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W ocenie Sądu szczególnie wnikliwego rozważenia w tej sprawie (co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji) wymaga ocena sytuacji Skarżącego jako osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności wymagającym stałej opieki i jego rodziny, która utrzymuje się w zasadzie z jednego źródła dochodów, gdy z jednej strony mogłoby dojść do sytuacji, iż będzie konieczna pomoc ze środków publicznych, a z drugiej żąda się od niej wpłaty na rzecz takich środków. Uzasadnienie decyzji jest również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Uzasadnienie decyzji należy również ocenić negatywnie w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.