V SA/Wa 989/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Republiki S. w W. przy udziale: Skarbu Państwa – Prezydenta W. oraz G.G., W.G., M.G. A.G., J.G., H.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie w drodze zasiedzenia nieruchomości; oddala skargę W dniu [...] grudnia 2009 r. R.S. - A.R.S. w W. (zwana dalej skarżącą) zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie w drodze zasiedzenia nieruchomości położonej w W., przy [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, a współużytkownikami wieczystymi G.G., W.G., M.G., A.G., J.G. i H.G.. We wniosku wskazano, że przed Sądem Rejonowym dla W. w W., Wydział VI Cywilny (sygn. akt [...]) prowadzone jest z wniosku Skarbu Państwa R.S. - R.S. postępowanie o stwierdzenie nabycia ww. nieruchomości w drodze zasiedzenia. We wniosku o wydanie zezwolenia pełnomocnik skarżącej oświadczył, że tryb w jakim skarżąca nabyła nieruchomość, tj. zasiedzenie nie podlega regulacji ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, jak również, że skarżąca nie jest cudzoziemcem w rozumieniu ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Brak obowiązku legitymowania się zezwoleniem na nabycie nieruchomości wynika zdaniem pełnomocnika skarżącej z treści art. 21 ust. 1 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych oraz z zasady wzajemności. W dniu [...] sierpnia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrzynch i Administracji wydał decyzję o numerze [...], w której odmówił skarżącej wydania wnioskowanego zewolenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Minister w pierwszej kolejności powołał treść art. 1 ust. 4 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zgodnie z którym nabyciem nieruchomości w rozumieniu ustawy jest nabycie prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego, na podstawie każdego zdarzenia prawnego. Mając na uwadze powyższe organ nie zgodził się z zawartym we wniosku stanowiskiem skarżącej, z którego wynika, że zezwolenie może dotyczyć tylko samej czynności, a nie skutków prawnych następujących z mocy samego prawa. Organ podkreślił, że zezwolenie dotyczy nabycia nieruchomości w oparciu o każde zdarzenie prawne, a takim jest również przypadek zasiedzenia. Minister zauważył, że w art. 7 ust 1 ww. ustawy wskazano przypadki, w których przepisów ustawy nie stosuje się i wówczas nabycie nieruchomości przez cudzoziemca z mocy prawa nie wymaga zezwolenia. Skoro jednak takiego wyłączenia nie przewidziano dla zasiedzenia, to koniecznym jest uzyskanie stosownego zezwolenia. Następnie organ odniósł się do podniesionej we wniosku o wydanie zezwolenia kwesti podlegania skarżącej rygorom ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Wyjaśniono, że choć obce państwo nie zostało literalnie wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, to nie ma podstaw aby traktować go w sposób uprzywilejowany na gruncie przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i zwolnić z obowiązku uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości. Ponadto zauważono, że ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców stanowi instrument służący zapewnieniu ochrony państwa polskiego. Organ zauważył, że zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zezwolenie wydawane jest jeżeli nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. Nie można zatem wyłączyć państw obcych z zakresu podmiotowego ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, gdyż mogłoby to prowadzićx do sytuacji, w której państwo obce, w sposób niekontrolowany, bez obowiązku uzyskania zezwolenia Ministra, nabywa na terytorium Polski nieruchomości na cele nie związane z przedstawicielstwem dyplomatycznym lub nieruchomości o znaczeniu strategicznym z punktu widzenia np. obronności państwa, tworząc tym samym zagrożenie dla integralności granic i terytorium państwa polskiego. Odnosząc się do treści art. 21 ust 1 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, zgodnie z którym "państwo przyjmujące powinno zgodnie ze swym ustawodawstwem ułatwić na swym terytorium nabycie przez państwo wysyłające pomieszczeń koniecznych dla jego misji bądź pomóc mu w uzyskaniu takich pomieszczeń w inny sposób, organ wyjaśnił, iż treść ww. przepisu należy odnieść do toku postępowania administracyjnego, które powinno być prowadzone w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla stron, a ciążąca na państwie przyjmującym powinność ułatwienia nabycia pomieszczeń w żadnym razie nie daje podstaw do zastosowania przepisów innych niż powszechnie obowiązujące i zwolnienia państwa wysyłającego z obowiązku uzyskania zezwolenia. Nastepnie, mając na uwadze treść pisma Minsterstwa Spraw Zagranicznych Protokołu Dyplomatycznego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]., wydanego w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, organ podkreślił, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek nie został pozytywnie zaopiniowany. Jednocześnie zwrócono uwagę, że z treści ww. pisma wynika również, iż skarżąca niezasadnie powołuje się na zasadę wzajemności, gdyż budynki Ambasady RP w B. oraz rezydencji Ambasadora RP stały się własnością polskiego Skarbu Państwa na podstawie umów kupna z 1955 r. oraz 1962 r. sfinansowanych ze środków własnych państwa polskiego. Ponadto z treści pisma MSZ z [...] lipca 2010 r., nr [...] wynika, że podjęcie decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie jest uzasadnione z uwagi na zagrożenie porządku publicznego rozumianego jako publiczny porządek prawny oraz konieczność ochrony interesu państwa. Dalej podkreślono, że z treści ww. pisma wynika również, iż sytuacja prawna nieruchomości położonej w W., przy [...] jest uregulowana, gdyż zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. A.R.S. wydała nieruchomość w dniu [...] marca 2010 r. spadkobiercom przedwojennych właścicieli nieruchomości, tj. rodzinie G. W świetle powyższego organ stwierdził, iż w sprawie niniejszej zachodzi konieczność ochrony słusznego interesu obywateli, którzy zgodnie z ukształtowanym porządkiem prawnym legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości, ochrony publicznego porządku prawnego ukształtowanego w wyniku prawomocnych orzeczeń sądów polskich oraz ochrony państwa przed niebezpieczną praktyką zasiedzenia nieruchomości przez obcą misję dyplomatyczną i na podstawie art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, odmówił skarżącej wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i we wniosku z [...] października 2010 r. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Adminisracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ww. organ, decyzją z [...] marca 2011 r. o numerze [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Minister, podobnie jak w uzasadnieniu poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, powołał treść art. 1 ust. 4 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i wskazał, że nabycie prawa własności nieruchomości w drodze zasiedzenia nie podlega wyłączeniu spod zakresu przedmiotowego ustawy i wymaga uzyskania zezwolenia. Następnie odnosząc się do zarzutu, iż skarżąca nie jest cudzoziemcem i nie podlega przepisom ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zauważono, iż suwerenne państwa są podmiotami prawa międzynarodowego i jako takie posiadają osobowość prawną. Na gruncie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 2, państwo obce bezsprzecznie jest cudzoziemcem, jako osoba prawna mająca siedzibę za granicą. Ponadto organ zwrócił uwagę, że powinność państwa przyjmującego, na którą wskazuje skarżąca – w związku z treścią art. 21 ust 1 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych – dotyczy ułatwiania uzyskania pomieszczeń dla misji państwa wysyłającego, nie oznacza zaś wyłączenia czy zwolnienia państwa obcego z określonych wymogów wynikających z przepisów prawa krajowego danego państwa, jakim na gruncie prawa polskiego jest obowiązek uzyskania zezwolenia. Minister zauważył również, że z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, że A.R.S. opuściła siedzibę przy [...] w W. już w dniu [...] października 2007 r. i z dniem [...] listopada 2007 r. przeniosła się do nowej siedziby przy ul. [...]. Zatem nieruchomość przy [...] została opuszczona i nie jest już użytkowana dla wykonywania funkcji dyplomatycznych. Odnośnie twierdzeń zawartych we wniosku o ponone rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że w stosunkach między Polską a byłą J. i jej następcami prawnymi, w tym R.S., nigdy nie miała zastosowania zasada wzajemności, ponieważ nieruchomości w B. dla potrzeb polskiej Ambasady zostały przez Rzeczpospolitą Polską zakupione. Podsumowując Minister podkreślił zasadność wydania na podstawie art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców decyzji odmawiającej wydania zezwolenia w związku z faktem, iż wydanie zezwolenia w niniejszej sprawie spowodowałoby zagrożenie porządku publicznego rozumianego jako porządek prawny w ramach, którego uregulowany jest stan prawny nieruchomości, potwierdzony orzeczeniem sądowym. Orgn przypomniał, że wyrokiem zaocznym z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżąca została zobowiązana do wydania nieruchomości na rzecz rodziny G., co następnie uczyniła. Mając na uwadze powyższe Minister zauważył, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania ani też do wydania wnioskowanego przez skarżącą zezwolenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na deycjzę Ministra Spraw Wewnetrznych i Adminisracji z [...] marca 2011 r. o numerze [...] skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2010 r. Następnie orzekającym w sprawie organom zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż pomimo bezprzedmiotowości postępowania – wobec braku wymogu uzyskania zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości w drodze zasiedzenia – nie umorzyły postępowania. Jednocześnie skarżąca zauważyła, że nie jest cudzoziemcem w rozumieniu przepisów ustawy, a ponadto Rzeczpospolita Polska uzyskała w B. prawo własności działki gruntowej i budynku na zasadzie wzajemności. Dalej zarzuciła nieprawidłową interpretację art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i bezzasadne przyjęcie, iż R.S. jest traktowana jak osoba prawna, z siedzibą za granicą. Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 21 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezzasadne przyjęcie, że nabycie nieruchomości przez Republikę Serbii wymaga zezwolenia MSWiA w sytuacji, gdy normy prawa międzynarodowego i utrwalone zwyczaje międzynarodowe zobowiązują państwo przyjmujące do ułatwiania na swym terytorium nabycia przez państwo wysyłające pomieszczeń koniecznych dla jego misji. Skarżąca wyjaśniła także, że w jej ocenie odmowa udzielenia zezwolenia z uwagi na zagrożenie porządku publicznego oraz zagrożenie interesu państwa, stanowi niedopuszczalne przekroczenie granic uznania administracyjnego i naruszenie art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Następnie zarzucono naruszenie art. 61 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z którego strona skarżąca wywodzi brak obowiązku uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości Skarbu Państwa przez przedstawicielstwo dyplomatyczne państwa obcego oraz art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa i uniemożliwienie uzyskania potwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie w ramach postępowania cywilnego przed sądem. Skarżąca zauważyła również, że budynek przy [...] tuż po II Wojnie Światowej był całkowicie zniszczony i został w takim stanie oficjalnie, zgodnie z prawem przekazany J.. Ww. budynek został odbudowany przez J. z jej środków i był w samoistnym posiadaniu zarówno J. jak i jej następców, niezmiennie wykorzystywany jako placówka dyplomatyczna. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyji. Ponadto oragn zauważył, że skarżąca nie ma racji wywodząc z treści art. 61 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brak obowiązku uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości Skarbu Państwa na cele dyplomatyczne, ponieważ przedmiotowa sprawa nie dotyczy nabycia nieruchomości w trybie ww. ustawy, ale w drodze zasiedzenia. Zdarzenie to nie jest objęte zakresem art. 61, który dotyczy czynności cywilnoprawnych takich jak zbycie, oddanie w użytkowanie, najem i dzierżawa. W dniu [...] lipca 2011 r. do akt sprawy zostało złożone pismo procesowe pełnomocnika uczestników postępowania, tj. W.G., H.G., J.G., G.G.,A.G. i M.G.. W pierwszej kolejności pełnomocnik wyjaśnił, iż zgadza się ze stanowiskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś argumentację skarżącej ocenia jako bezzasadną. Następnie w piśmie tym w sposób szczegółowy wskazano na okoliczności dotyczące posiadania ww. nieruchomości począwszy od jej zakupu w 1927 r. przez L.G., poprzez bezprawne jej odebranie L.G. i przekazanie J. na cele dyplomatyczne. Wyjaśniono, że ww. państwo kolejno zmieniało nazwy i ulegało podziałom tak, że w rezultacie od czerwca 2006 roku posiadaczem nieruchomości była R.S. Dalej pełnomocnik uczestników zwrócił uwagę na próby uzyskania przez współposiadaczy nieruchomości wynagrodzenia od skarżącej za korzystanie z budynku i wyjaśnił, że obecnie sprawa w tym przedmiocie toczy się przed Sądem Okręgowym w W., natomiast złożony przez skarżącą wniosek o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości jest próbą zakwestionowania rozstrzygnięć potwierdzających tytuł prawny uczestników postępowania do nieruchomości w celu maksymalnego wydłużenia sprawy o zapłatę wynagrodzenia za korzystanie z budynku. Dalej pełnomocnik zwrócił uwagę na koniecznośc uzyskania przez skarżącą stosownego zezwolenia na nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia, powołując przy tym stanowisko doktryny oraz uchwałę SN z 26 października 2007 r., III CZP 30/07. W kolejnym piśmie procesowym (z 8 września 2011 r.) pełnomocnik uczestników postępowania w obszernej polemice z argumentacją zawartą w złożonej przez skarżącą skardze ponownie wskazał na konieczność uzyskania przez skarżącą zezwolenia na nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia. Następnie do akt sprawy złożone zostało pismo procesowe strony skarżącej (z 14 września 2011 r.), w którym zauważono, że J. własnym kosztem zabudowała nieruchomość położoną przy [...], a wszelkie twierdzenia uczestników o rzekomym pokrzywdzeniu ich przez skarżącą i bezprawnym korzystaniu z ich własności, mające na celu przekonanie władz państwowych RP sprawujących wymiar sprawiedliwości o potrzebie ochrony słusznego interesu obywateli RP, są jedynie zabiegiem procesowym nie opartym na rzeczywistych okolicznościach sprawy. Wyjaśniono, że to nie J. pozbawiła uczestników własności nieruchomości położonej przy [...], gdyż komunalizacja (a następnie nacjonalizacja) ww. gruntu nastąpiła na mocy "dekretu o gruntach warszawskich", stąd też wszelkie roszczenia uczestnicy powinni kierować co najwyżej względem Skarbu Państwa RP. Podkreślono, że pomimo braku winy i wbrew wiążącemu Rzeczpospolitą Polską prawu międzynarodowemu skarżąca ponosi obecnie konsekwencje nieuregulowania spraw własnościowych związanych z przemianami systemowymi w RP, a ochrona praw Republiki Serbii wiąże się z niezrozumieniem ze strony władz Rzeczypospolitej Polskiej, w tym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co przemawia za zasadnością złożonej skargi. Ustosunkowując się do powyższego twierdzenia pełnomocnik uczestników wyjaśnił, że budynek, w którym mieściła się Ambasada S. przetrwał wojnę i wbrew twierdzeniom skarżącej nie był wybudowny od nowa, a jedynie odbudowany ze zniszczeń. Podsumowując wskazł, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona żadną z wad opisanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto brak w niej naruszeń wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz § 2 ww. ustawy. Mając na uwadze pwoyższe wskazał, że w niniejszej sprawie brak przesłanek uzasadniających wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, skarga zaś powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej: p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Badając w wyżej określonym zakresie zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 1. Nietrafny jest zarzut skarżącej, iż postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości powinno zostać umorzone, gdyż nabycie nieruchomości przez cudzoziemca w drodze zasiedzenia nie wymaga zezwolenia. Wymóg taki wynika wprost z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 58 z późn. zm.), który jednoznacznie stanowi, iż "nabyciem nieruchomości w rozumieniu ustawy jest nabycie prawa własności nieruchomości (...) na podstawie "każdego zdarzenia prawnego" . Pojęcie "zdarzenie prawne" jest w sposób oczywisty pojęciem szerszym od pojęcia "czynność prawna" i obejmuje także nabycie nieruchomości z mocy samego prawa ( zasiedzenie, dziedziczenie ). Co do nabycia w drodze dziedziczenia to kwestię tę ustawa reguluje wprost ( art. 7 ust. 3 ) – uzależniając nabycie nieruchomości w drodze dziedziczenia testamentowego od złożenia w ciągu dwóch lat od otwarcia spadku wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości z sankcją, że jeśli spadkobierca nie wystąpi to traci uprawnienie do nabycia takiej nieruchomości, a w jego miejsce jej właścicielami (użytkownikami wieczystymi) stają się – z mocy prawa – spadkobiercy ustawowi. Nadto należy wskazać , że w art. 7 ust. 2 wyłączono spod działania przepisów ustawy dziedziczenie ustawowe. W ocenie Sądu analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemca w drodze zasiedzenia wymaga uzyskania zezwolenia. Pogląd taki dominuje także w doktrynie ( por. S. Rudnicki (red). Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 1999, s. 315 i s. 461; tenże Nabycie przez zasiedzenie, Warszawa 2007, s. 14-15 i s. 64; tenże Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2003, s. 148, s. 190 i s. 195; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 2005, Tom l, s. 554; F. Hartwich Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Warszawa 2004, s. 59 i nast.; J. Kawecka-Pysz, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Kraków 2004, s. 55 i nast.; G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 187; R. Taradejna, Nabywanie nieruchomości w Polsce przez cudzoziemców, Zielona Góra 2001; J. Skoczylas, Cywilnoprawny obrót nieruchomościami przez cudzoziemców, Warszawa 2008 ). Pogląd taki akceptowany jest przez Sąd Najwyższy i znalazł się w uzasadnieniu uchwały pełnego składu Izby Cywilnej z 26 października 2007 r., III CZP 30/07 (OSNC 2008, Nr 5, poz.43) : (...) spełnienie wszystkich przesłanek wymaganych do zasiedzenia nie wystarcza do nabycia własności bez przewidzianego w ustawie zezwolenia (np. nabycie własności nieruchomości położonej w Polsce przez cudzoziemca)". Powoływany przez stronę skarżącą odmienny pogląd Prof. Dr hab. Andrzeja Stelmachowskiego wyrażony w System prawa prywatnego, t. 3 Prawo rzeczowe, pod red. Prof. dr hab. Tomasza Dybowskiego ( Warszawa 2003, str. 386) jest odosobniony . Sama treść ustawy , o czym była mowa wyżej , wskazuje, że pogląd komentatora musi zostać uznany za błędny. 2. Nietrafny jest także pogląd skarżącej, że wnioskodawca – R.S. nie jest "cudzoziemcem" w rozumieniu przepisu art. 1 ust 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - jest bowiem wyłącznie "podmiotem prawa" międzynarodowego, ale nie jest "osobą prawną z siedzibą za granicą". W doktrynie i orzecznictwie jest ukształtowany pogląd, że na gruncie prawa prywatnego państwo obce jest traktowane jako zagraniczna osoba prawna wyposażone jest w zdolność sądową i działają w postępowaniu cywilnym przez swoje organy (vide: orzeczenie Sądu Najwyższego 25 maja 2007 roku, I CSK 6/07 , postanowienie Sądu Apelacyjnego w W. z 17 listopada 2009 r. sygn. akt VI ACz 1808/09 w aktach adm. str. 239-243 ). Pojęcie "podmiot prawa międzynarodowego" jest pojęciem wyłącznie z dziedziny prawa publicznego, państwo obce występując w obrocie cywilnym jest osobą prawną. Jako właśnie "osoba prawna", a nie "podmiot prawa międzynarodowego" wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia , jako "osoba prawna" jest też stroną czynności prawnych, nabywa mienie i zaciąga zobowiązania. I jako osoba prawna podlega jurysdykcji sądów polskich, o czym jest mowa w powołanych wyżej orzeczeniach. Jeśli zaś w obrocie cywilnym występuje jako osoba prawna to brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie obowiązują jej w zakresie nabycia nieruchomości inne reguły niż pozostałe zagraniczne osoby prawne. 3. Za błędny należy uznać pogląd skarżącej, że nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia nie wymaga zezwolenia wydanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji RP, co wynika z obowiązujących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, a to w szczególności z przepisu art. 21 ust. 1 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej w Wiedniu dnia 18 kwietnia 1961 toku (Dz. U. z 1965 r. Nr 37 poz. 232), który stanowi, iż "Państwo przyjmujące powinno zgodnie ze swym ustawodawstwem ułatwić na swym terytorium nabycie przez państwo wysyłające pomieszczeń koniecznych dla jego misji bądź pomóc mu w uzyskaniu takich pomieszczeń w inny sposób". Również w tym przypadku z samej treści powoływanego przepisu wynika, że to ułatwienie nie stanowi o wyłączeniu państwa obcego z reguł obowiązującego ustawodawstwa w zakresie nabywania nieruchomości – art. 21 ust. 1 wyraźnie bowiem mówi, że to ułatwienie ma się odbywać zgodnie z ustawodawstwem państwa przyjmującego. Nie może być więc mowy o braku obowiązku uzyskiwania zezwolenia na nabycie, skoro taki obowiązek przewiduje polskie prawo. Jak wskazuje organ, dotychczasowa praktyka państw obcych była ukształtowana i przy nabywaniu nieruchomości na potrzeby placówek czy misji występowały one o zezwolenie na nabycie do MSWiA. 4. Za bezzasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2010 Nr 102 poz.651 z późn. zm.) zgodnie z którym przedstawicielstwom dyplomatycznym lub urzędom konsularnym państw obcych oraz innym przedstawicielstwom i instytucjom zrównanym z nimi w zakresie przywilejów i immunitetów na podstawie ustaw, umów międzynarodowych lub powszechnie obowiązujących zwyczajów międzynarodowych nieruchomości Skarbu Państwa mogą być, na zasadzie wzajemności, zbywane lub oddawane w użytkowanie, dzierżawę lub najem. Oprócz faktu, że użyte zostało słowo "mogą", co nie oznacza obowiązku ale tylko uprawnienie, to należy wskazać, że przede wszystkim przepis ten w niniejszej sprawie nie ma żadnego zastosowania, gdyż skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, a nie o nabycie w trybie przewidzianym ustawą o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów zarzut skarżącej, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości powinno być umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość ( art. 105 § 1 k.p.a. ) jest nietrafny. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji miał podstawy do wydania w sprawie decyzji merytorycznej. 5. Zaskarżona decyzja odmawiająca wydania zezwolenia została wydana na podstawie art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, gdyż organ stwierdził, iż wydanie zezwolenia w niniejszej sprawie spowodowałoby zagrożenie porządku publicznego rozumianego jako porządek prawny w ramach którego uregulowany jest stan prawny nieruchomości, potwierdzony orzeczeniem sądowym. Wydając zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał – powołując się na treść art. 7 k.p.a. , iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ochrony słusznego interesu obywateli oraz ochrony państwa przed niebezpieczną praktyką zasiedzenia nieruchomości przez misję dyplomatyczną obcego państwa, która będzie skutkować trudnymi do przewidzenia konsekwencjami, godzącymi w interes Państwa Polskiego i jego suwerenność terytorialną. W wyroku z dnia 28.04.1999r. w sprawie sygn. akt V SA 1982/98 ( LEX nr 49268) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż " Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kwestii wydania cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Przepis ten nie zawiera merytorycznych kryteriów wydania takiego zezwolenia, co oznacza, że decyzja w tym przedmiocie pozostawiona została uznaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Uznanie administracyjne nie jest wprawdzie wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego, jednakże kontrola ta jest ograniczona i sprowadza się w istocie do badania, czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także, czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania i nie jest przejawem arbitralności działania organów administracji." Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. W tym miejscu zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie z powyższych obowiązków organ wywiązał się w sposób należyty. Organ jasno wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę wydania zezwolenia i podtrzymanie stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji. Dokonane ustalenia są prawidłowe, zaś wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego spójne i zgodne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Dodatkowo należy też przypomnieć, że Minister Spraw Zagranicznych opiniując wniosek wskazał, że praktyka międzynarodowa nie zna przypadków zasiadywania nieruchomości dyplomatycznej, a nadto że w jego opinii problem możliwości zasiedzenia nieruchomości dyplomatycznej ma wieloaspektowy charakter, wiążący w sobie skomplikowane kwestie prawa międzynarodowego publicznego, cywilnego oraz dyplomatycznego, a w tym złożone zagadnienia dotyczące np. immunitetu dyplomatycznego, immunitetu państwa, kwestii sukcesji państw. Minister Spraw Zagranicznych wskazał, iż analizy prawne tego problemu prowadzą do przekonania, że w świetle szeroko pojętego prawa międzynarodowego publicznego nie ma możliwości zasiedzenia nieruchomości dyplomatycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd organu, że wystąpienie przez obce państwo z wnioskiem o zasiedzenie nieruchomości, która była przydzielona przez polskie władze na cele misji dyplomatycznej, należy potraktować jako sytuację bez precedensu, jako swoiste nadużycie prawa podmiotowego. Dodatkowo należy zważyć, że od 2007 r. nieruchomość nie jest już używana na cele placówki dyplomatycznej, a wcześniej Ambasada deklarowała, że nieruchomość jest za duża na jej aktualne potrzeby i pragnęła dobrowolnie ją opuścić, pozyskała na te cele inną nieruchomość, gdzie placówka funkcjonuje od 2007 roku. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia było odpowiedzią na pozew użytkowników wieczystych o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z rzeczy . Należy więc uznać, że interesy związane z wypełnianiem przez skarżącą misji dyplomatycznej nie stoją na przeszkodzie odmowie udzielenia zezwolenia. Skarżąca ma zagwarantowane pełne możliwości prowadzenia działalności dyplomatycznej na terenie Państwa Polskiego. Minister zwraca uwagę na konieczność ochrony słusznego interesu obywateli i Sąd także podziela ten pogląd. Następcy prawni przeddekretowych właścicieli odzyskali nieruchomość odebraną w sposób sprzeczny z prawem, zaś odebranie nieruchomości prawowitym właścicielom umożliwiło oddanie budynku w użytkowanie J.. W trakcie okresu, w którym przeddekretowi właściciele nieruchomości byli pozbawieni władztwa nad rzeczą miał upłynąć termin przedawnienia na rzecz skarżącej. Organ miał więc pełne podstawy do uznania, że za odmową udzielenia zezwolenia przemawia treść art. 7 k.p.a. Zastosowanie uznania administracyjnego wyłącza zasadność zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 oraz 45 Konstytucji RP. Skoro cały zakres nabywania nieruchomości przez cudzoziemców jest reglamentowany, to cudzoziemiec nie może powoływać się na fakt, iż nie jest traktowany na równi z innymi uczestnikami postępowania o stwierdzenie zasiedzenia . Prawo do odmiennej regulacji praw cudzoziemców również ma źródło w Konstytucji – art. 37 ust. 2. 6. Za udzieleniem zezwolenia nie może przemawiać również fakt poczynienia nakładów na sporną nieruchomość – nawet w tak rozległym zakresie jak określony w piśmie z 14 września 2011 r. Oprócz omówionego wyżej uznania administracyjnego należy przywołać fakt, iż nakłady na nieruchomość posiadacz może zgłaszać do rozliczenia w toku postępowania o bezumowne korzystanie z cudzej rzeczy. W ocenie Sądu stanowi to wystarczającą drogę zabezpieczenia interesów majątkowych strony skarżącej. Reasumując z powyższych względów w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając przedmiotową decyzję działał na podstawie przepisów prawa, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi, nie wykazała też takich uchybień skarżąca. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić skargę jako niezasadną.