V SA/Wa 991/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi S. w C. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia .. lutego 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące ... r.; oddala skargę Przedmiotem skargi z 21 marca 2012 r. wniesionej przez S. w C. (dalej Skarżący), jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr ... z ... lutego 2012r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z ... kwietnia 2011 r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące ... 2010 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Skarżący przekazał w dniach ... października 2010 r., ... listopada 2010 r., ... grudnia 2010 r. oraz ... stycznia 2011 r. do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) kolejno za miesiące ... 2010 r. Dokumenty powyższe złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Decyzją z dnia ... kwietnia 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił Skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Zdaniem strony skarżącej decyzja wydana została z naruszeniem art. 26 lit. b) ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz bezpodstawne przyjęcie, że odwołujący finansuje wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych ze środków publicznych. W odwołaniu zarzucono także naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia stanowiska strony z powodu wydania zaskarżonej decyzji wraz z pismem zawierającym wniosek o przedstawienie stanowiska. Strona podniosła, że organ I instancji nie uwzględnił jej stanowiska, że na bieżąco posiada środki finansowe, uzyskiwane z innych niż publiczne źródeł, które przeznacza na wynagrodzenia zatrudnianych osób niepełnosprawnych. Odwołujący podzielił argumentację zaprezentowaną przez Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, zawartą w piśmie z dnia ... grudnia 2010 r., nr .... Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z ... lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z ... kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej ustawa o rehabilitacji zawodowej). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Spoełcznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: ..., ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej ustawa o finansach publicznych). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: 1) dochody publiczne; 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; 5) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: 1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; 3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; 4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; 8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 Kodeksu postepowania administracyjnego Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że w piśmie z ... ... 2011 r. przekazujacym odwołanie organ I imstancji poinformował organ odwoławczy, iż pismo z ... ... 2011 r., na które powołuje się strona, było informacja o prowadzonym postepowaniu za ... 2011 r., natomiast zaskarzona decyzja dotyczy miesięcy ... 2010 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z ... lutego 2012 r. oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26b ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez przyjęcie, iż wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnianych przez Skarżącego finansowane są w całości lub w części ze środków publicznych. Zdaniem Skarżącego interpretacja Ministra Finansów przyjęta za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługiwałaby na uwzględnienie w sytuacji, w której ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posiadałaby w swej treści definicję środków publicznych, bądź w przypadku, w którym ustawodawca odwoływałby się do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych. Takie sytuacje jednak w sprawie nie występują. W ocenie Skarżącego przepis art. 27b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej dotyczy sytuacji, w których beneficjenci pomocy uzyskiwanej z PFRON, nie będący jednostkami publicznymi, otrzymują inne subsydia do wynagrodzeń zatrudnianych pracowników, pochodzące ze środków publicznych. Ustawodawcy chodziło o wyeliminowanie sytuacji, w których wynagrodzenia osób niepełnosprawnych byłyby finansowane w części ze środków publicznych przeznaczonych na ten że właśnie cel oraz dodatkowo dotowane z pieniędzy PFRON. Wolą ustawodawcy było wykluczenie sytuacji, w których dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych byłyby połączone z inną formą dofinansowywania tychże wynagrodzeń ze środków publicznych. Skarżący wskazał, że przepis art. 27b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej ma zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których wynagrodzenia osób w części finansowane są ze środków publicznych, przy czym ta część środków, z których finansowana jest określona część wynagrodzenia osoby niepełnosprawnej musi być przeznaczona właśnie na ten cel, czyli na wynagrodzenie. Skoro skarżący dysponuje środkami uzyskiwanymi z prowadzonej działalności gospodarczej, które nie posiadają przymiotu środków publicznych, jeżeli chodzi o ich pochodzenie i przeznaczenie, jako pracodawca zatrudniający osoby niepełnosprawne, winien na równi z podmiotami, z którymi konkuruje na płaszczyźnie prowadzonej działalności medycznej, korzystać z uprawnień przewidzianych dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skarżący jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej a więc zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych zaliczany jest do sektora finansów publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe (niezależnie od źródła ich uzyskania), którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Podkreślenia wymaga, że art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych definiując środki publiczne wskazuje m. in. na przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł (pkt 5 art. 5 ust. 1). Ponadto z zapisu art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które przekazane zostały skarżącemu z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. Wobec zaliczenia skarżącego do jednostki sektora finansów publicznych, finansującego swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych, nieistotne jest ustalenie i wyodrębnienie rodzaju źródeł dochodów uzyskiwanych przez Skarżącego. W świetle powyższego za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2011 r. znak: ... - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.). Przed wydaniem decyzji II instancji z ... lutego 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia ... sierpnia 2011 r. poinformował skarżącego o prawie przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, czym wyczerpał dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a. Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.