V SA/Wa 992/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; - uchyla zaskarżoną decyzję - Wnioskiem z 4 lipca 2011 r. T. B. (zwany dalej: skarżącym) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych należności z tytułu składek. Wniosek uzupełnił – na wezwanie organu – pismami z 15 i 24 listopada 2011 r. w których wyjaśnił, że 25 sierpnia 2001 r. uległ wypadki i od tego czasu nie pracował i nie prowadził działalności gospodarczej. Na skutek tego wypadku utracił słuch w prawym uchu w 100%, a w lewym w 40%, ponosi z tego tytułu duże koszty leczenia, jest rozwiedziony, mieszka w nieruchomości należącej do siostry, jego dochody to emerytura w wysokości ok. 1500 zł, a same wydatki na gaz i energię to 590 zł miesięcznie. Zakład decyzją z nie wyczerpanie [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek figurujących na koncie skarżącego w łącznej kwocie 8159,32 zł. Skarżący pismem z 25 stycznia 2012 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowym wniosku ponownie oświadczył, iż 25 sierpnia 2001 r. uległ ciężkiemu wypadkowi w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej i na skutek tego wypadku jest osobą przewlekle chorą. Z tego tytułu w 2007 r. otrzymał rentę wypadkową na czas nieokreślony. Ponadto oświadczył, iż posiada następujące dolegliwości: chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, stawów barkowych, biodrowych, obu rąk z chorobą dupuytrena, nadciśnienie tętnicze, głuchotę ucha prawego, zawroty głowy z powodu uszkodzenia błędnika oraz szumy uszne. Podniósł, iż z opinii biegłego laryngologa z 25 października 2007 r. wynika, że jest trwale niezdolny do prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący oświadczył, iż wszystkie oszczędności wydał na leczenie oraz ratowanie życia. Wyjaśnił, iż przyczyną powstania zadłużenia wobec ZUS była konieczność zwrotu z otrzymanego zasiłku chorobowego pożyczonych wcześniej pieniędzy. Ponadto skarżący stwierdził, że w okresie od 12/2007 r. do 03/2008 r. przechodził ciężkie stadium choroby. W tym czasie bał się wychodzić z domu, aby się nie przewrócić. Z tego powodu zaniechał wyrejestrowania firmy. Skarżący 17 sierpnia 2011 r. uległ wypadkowi, w wyniku upadku doznał stłuczenia goleni oraz złamania kości strzałkowej lewej nogi. Skarżący dodał, że wcześniej pobierał emeryturę oraz połowę renty wypadkowej, natomiast aktualnie Zakład potrąca mu połowę emerytury na poczet zaległych składek. Skarżący podniósł, iż po wypadku wszystkie oszczędności wydał na leczenie oraz że nie posiada żadnego majątku. Stwierdził także, iż odkąd ZUS w styczniu 2012 r. zajął połowę emerytury znów się zadłużył. W dodatkowym piśmie z 13 lutego 2012 r. skarżący oświadczył, iż ze względu na duże mrozy oraz okres zimowy poniósł wysokie koszty energii elektrycznej, która zasila hydrofor, jak również opału, który służy do ogrzewania oraz gotowania. Stwierdził, iż po opłaceniu rachunków nie pozostają mu środki na utrzymanie. Dodał, iż jest pod stałą opieką ośrodka zdrowia w [...] oraz Instytutu Fizjologii i Patologii Słuchu w [...]. Dostał skierowanie na rezonans magnetyczny kręgosłupa szyjnego ze względu na zawroty głowy, zaburzenia równowagi, bóle głowy oraz szumy uszne. Wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] Zakład utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2012 r. W motywach decyzji wskazał, że skarżący zamieszkuje samotnie w [...], w nieruchomość należącej do siostry A. G.. Pobiera świadczenie emerytalne w wysokości ok. 1548,00 zł netto. Skarżący jest zobowiązany do comiesięcznego uiszczania kwoty ok. 590.00 zł, w skład której wchodzą opłaty za energię i gaz, wykazał poniesione koszty zakupu aparatu słuchowego w wysokości ok. 1.500,00 zł, koszt węgla w wysokości 604,80 zł oraz koszt leków w wysokości 244,06 zł. Poza zadłużeniem wobec ZUS skarżący nie posiada innych zobowiązań finansowych. Z dokumentacji medycznej wynika, iż skarżący na skutek wypadku podczas prowadzenia działalności gospodarczej cierpi na głuchotę ucha prawego natomiast w lewym uchu ma osłabiony słuch, a także uszkodzony prawy błędnik. Ponadto posiada następujące dolegliwości zdrowotne: chorobę zwyrodnieniową stawów kręgosłupa, biodrowych, barkowych, chorobę dupuytrena obu rąk oraz nadciśnienie tętnicze. Zakład wskazał, że skarżący nie posiada nieruchomości. Natomiast w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców figuruje jako właściciel dwóch samochodów ciężarowych [...] z 1977 r. [...] z 1990 r. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny Zakład wyjaśnił, że w myśl art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) – należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej, biorąc przy tym pod uwagę stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zakład wymienił przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. w przypadku których zachodzi całkowita nieściągalność i stwierdził, że żadna z nich nie występuje w sytuacji skarżącego. Następnie wyjaśnił, że w stosunku do płatników składek, będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi przepis art. 28 u.s.u.s., wprowadza wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 3a, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności tej grupy osób zobowiązanych określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W myśl § 3 tego rozporządzenia – Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Umorzenie może nastąpić w przypadku, gdy: 1. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład wyjaśnił, że analizując sprawę pod względem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., bierze pod uwagę cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Na podstawie oceny zgromadzonych w sprawie materiałów Zakład stwierdził, że skarżący nie wykazał istnienia okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Zdaniem Zakładu opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Obecnie skarżący ma przyznane świadczenia emerytalne oraz rentowe w łącznej wysokości ok. 1.548,00 zł netto, z których prowadzi skuteczne postępowanie egzekucyjne egzekwując ok. 465,00 zł miesięcznie. Kwota pozostała po potrąceniu tj. ok. 1.083,00 zł zapewnia skarżącemu minimum socjalne, które dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego na 9 marca 2011 r. wynosiło ok. 952,00 zł. Zakład podkreślił, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, co potwierdza, że sytuacja nie uzasadnia przyznania pomocy szczególnej. Skarżący nie wykazał również poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić możliwości prowadzenia działalności. Zakład dodał, że co prawda skarżący ma poważne problemy zdrowotne, jednak uzyskuje dochód, pozwalający na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych oraz uregulowanie powstałego zadłużenia składkowego. Zakład podkreślił, że umorzenie zaległych składek w trybie wskazanych przepisów, stosuje jedynie w sytuacjach szczególnych, gdy ze względu na stan zdrowia, klęski żywiołowe, ubóstwo zobowiązanego, czy inne ważne względy społeczne jest niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązania, zarówno w formie jednorazowej wpłaty, jak też w formie wpłat dokonywanych w dłuższym okresie czasu. W związku z powyższym Zakład mając na uwadze interes funduszu, jak również ustawowy obowiązek dochodzenia należności, działając w ramach obowiązującego prawa oraz uznania administracyjnego, a także mając na uwadze całokształt znanych w sprawie okoliczności utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2012 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z 5 kwietnia 2012 r. (uzupełnionej pismami z 8 i 17 maja 2012 r.) na powyższą decyzję, skarżący wniósł o umorzenie zaległych należności za okres 1 stycznia – 31 marca 2008 r. lub o ewentualne rozłożenie na raty zaległych należności. Skarżący powtórzył argumenty podnoszone w trakcie postępowania administracyjnego i dodatkowo wskazał na ciągle pogarszający się stan zdrowia, przede wszystkim na przepuklinę, która wymaga natychmiastowego leczenia, a z uwagi na długie kolejki w NFZ, jednym dostępnym leczeniem dla skarżącego jest leczenie prywatne na które do nie stać z uwagi na potrącenia emerytury przez ZUS. W odpowiedzi, Zakład wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Na wstępie odnosząc się do żądania skargi o umorzeniu bądź rozłożenia na raty zaległych składek, Sąd wyjaśnia, że nie ma takich kompetencji. Sąd administracyjny ma jedynie – w przypadku uznania skargi za zasadną – możliwości kasacyjne, a nie reformatoryjne, co oznacza, że dokonując kontroli legalności decyzji ma jedynie możliwość kasacyjnej jej weryfikacji, nie może przyznać wnioskowanej ulgi, jednak w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku może wskazać organowi określony kierunek jego rozstrzygnięcia. Kompetencje do rozstrzygania merytorycznego posiadają jedynie organy administracji, w tym przypadku ZUS. Podstawę prawną decyzji Zakładu stanowił art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia, że w sprawie nie występuje wymieniona przesłanka organ rentowy może pomimo tego, w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 tego rozporządzenia – Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy: 1. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak wynika z treści powołanego przepisu, wystąpienie sytuacji faktycznej, mieszczącej się w kategorii przypadków w nim przewidzianych, daje Zakładowi jedynie możliwość umorzenia zaległości w opłacaniu składek, skorzystanie z której pozostawione zostało z woli ustawodawcy, uznaniu administracyjnemu organu. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie przyjmuje się, że nie powinno i nie może ono oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normy uznaniowej, w szczególności w zakresie norm zawartych w art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s., jak i w przepisie § 3 ust.1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Dodać jednakże należy, że uznaniowość decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek nie wyklucza szeroko rozumianej kontroli prawidłowości jej podjęcia. Kontrola ta musi przebiegać z uwzględnieniem prawnych przesłanek określających granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej. Sąd ma obowiązek skontrolować zarówno prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak i ocenę zgromadzonych dowodów oraz ustaleń poczynionych na ich podstawie. Dokonując na tle powyższych uwag oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że została ona wydana zarówno z naruszeniem prawa materialnego – w szczególności art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jak i prawa procesowego, tj. cyt. wyżej art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy, co uzasadniało jej uchylenie. Niewątpliwie zgodzić należy się z przyjętą przez organy oceną, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, skoro z akt wynika, ze skarżący osiąga stałe dochody z tytułu świadczenia emerytalnego. Natomiast Sąd za przedwczesną uznał oceną Zakładu, że sytuacja skarżącego nie wypełnia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, krótka konstatacja organu, że kwota pozostała po potrąceniu (ok. 1083 zł) zapewnia skarżącemu minimum socjalne, które wynosi dla 1 – osobowego gospodarstwa ok. 952 zł, a także to, że skarżący nie korzysta z opieki społecznej jest uzasadnieniem nieprzekonywującym. Uzasadnieniem, które nie bierze pod uwagę złego stanu zdrowia skarżącego i związanej z tym potrzeby dużych nakładów pieniężnych potrzebnych do jego ratowania. Sąd zgadza się z tym, że co do zasady należy przyjąć, że minimum socjalne na jedną osobę powinna wystarczać takiej osobie na utrzymanie, ale tylko przy założeniu, że w sprawie nie występują okoliczności szczególne. Jak wynika z "Informacji o wysokości minimum socjalnego w grudniu 2011 r." Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z 9 marca 2011 r. minimum socjalne dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 994,20 zł w tym zostało wyliczone, że na "Ochronę zdrowia" szacowana kwota wynosi 74,92 zł. Biorąc pod uwagę stan zdrowia skarżącego: słyszącego zaledwie na jedno ucho w 40%, z uszkodzonym prawym błędnikiem, licznym schorzeniami kręgosłupa oraz nadciśnieniem, potrzebującego i – jak wynika z przedłożonych zaświadczeń lekarskich – pilnego leczenia, jest logiczne, że koszty ochrony zdrowia i zakupy leków wielokrotnie przekraczają wskazaną kwotę, czego Zakład nie wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Zatem dokonana przez Zakład ocena stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, narusza zdaniem Sądu zasadę uznania administracyjnego, jak i wykracza poza reguły swobodnej oceny dowodów. Jest też sprzeczna z treścią wskazanego wyżej pkt 1 § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym to przepisem, właśnie niemożność opłacenia należności ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną – powodująca zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest przesłanką umorzenia zaległości. W ocenie Sądu, wykazana przez skarżącego obecna sytuacja materialna i osobista, związana z jego stanem zdrowia i wiekiem jest na tyle trudna, że uzasadnia wyjątkowe traktowanie. Wbrew twierdzeniom Zakładu, można zaliczyć ją właśnie do przypadków wyjątkowych. Nie bez znaczenia dla oceny stanu faktycznego sprawy pozostają też, zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżącego okoliczności w jakich doszło do powstania części wnioskowanych do umorzenia zaległości, związane z nieprowadzeniem działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia do [...] marca 2008 r., z powodu obłożnej choroby i braku możliwości wyrejestrowania działalności gospodarczej. W związku z analizą stanu fatycznego sprawy Sąd uznał, że powyższe kwestie nie zostały przez organ dostatecznie rozważone. Zdaniem Sądu, przytoczona przez organ argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i dokładny, wskazując tym samym na dokonanie uproszczonej oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, bez uwzględnienia powołanych powyżej okoliczności. W ponownym postępowaniu Zakład powinien dokonać uwzględniającej powyższe uwagi i wskazania Sądu, wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać pełną ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji.