V SA/Wa 995/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz A.W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...]marca 2011 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. K. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 i nałożenia sankcji w wysokości [...]zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Organ odwoławczy ustalił, że skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. Wnioskodawca oświadczył, że prowadzi działalność rolniczą na działkach położonych na obszarach ONW, strefa Nizinna II o łącznej powierzchni 6,06 ha, oznaczonych od A do C. Dyrektor OR ARiMR, tak jak i organ pierwszej instancji, przyjął, że powierzchnia działek rolnych uprawnionych do przyznania pomocy w ramach ONW wynosiła 0,00 ha. Na podstawie sporządzonego raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2010 r. w gospodarstwie skarżącego stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej w roku 2010 na całej powierzchni deklarowanych działek A, B i C. Wskazał, że przedmiotowy raport z kontroli przekazano stronie listem poleconym w dniu [...] października 2010 r.; podkreślono, że skarżący nie zgłosił pisemnych zastrzeżeń do raportu z kontroli w terminie 14 dni od otrzymania raportu oraz do dnia wydania decyzji w sprawie. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Dyrektor OR ARiMR w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, w świetle którego zastosowanie w niniejszej sprawie miał art. 16 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. WE L 368 z 23.12.2006, str. 74 ze zm.), gdyż różnica między obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym w rozpatrywanej sprawie przekraczała 50% - różnica ta wynosiła 100%. W skardze na powyższą decyzję skarżący wyjaśnił, iż nie otrzymał zawiadomienia o kontroli. Odebrała to zawiadomienie matka, która była ciężko chora i zmarła w dniu [...]lutego 2011 r. Zaznaczył, iż dokument znalazł po jej śmierci, schowany w pokoju. W ocenie skarżącego, kontrola została przeprowadzona bardzo niedokładnie. Wskazał, iż zgłoszone działki są bardzo podmokłe i rośnie na nich wierzba energetyczna. Skarżący wyjaśnił, iż ręcznie wykaszał wysokie trawy, które są jednak trudne do usunięcia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący, działając jako rolnik, wnioskiem z [...] marca 2010 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. Skarżący oświadczył, że prowadzi działalność rolniczą na działkach położonych na obszarach ONW, strefa Nizinna II o łącznej powierzchni 6,06 ha, oznaczonych od A do C. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu [...] sierpnia 2010r. odbyła się w gospodarstwie skarżącego kontrola na miejscu, przeprowadzona przez wyznaczoną firmę M. G. G.-P. S. A. w T.– pod nieobecność strony. Z toku przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport, w którym dla zadeklarowanych działek stwierdzono zaniechanie prowadzonej działalności rolniczej – działki są nieużytkami. Należy w powyższym kontekście wyjaśnić, iż w art. 31 ust. 8 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) ustawodawca wskazuje, iż w przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. Art. 32 pkt 3 ww. ustawy przewiduje z kolei delegację dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu, mając na względzie specyfikę poszczególnych działań. Na podstawie tej delegacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1181); powoływane dalej jako: "rozporządzenie". Z mocy § 7 ust 1 rozporządzenia raport, o którym mowa w art. 31 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwany dalej raportem, powinien zawierać wskazane w tym przepisie dane. Raport jest sporządzany, w formie pisemnej, w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden otrzymuje podmiot kontrolowany, a drugi zatrzymują kontrolujący. Raport jest przekazywany podmiotowi kontrolowanemu w celu podpisania, w terminie 14 dni od dnia zakończenia wykonywania czynności kontrolnych (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), natomiast podmiot kontrolowany przekazuje jednostce kontrolującej podpisany raport w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). W sprawie jednak podkreślić należy, że zgodnie z treścią § 9 ust. 1 rozporządzenia, do kontroli na miejscu w ramach działania wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) przepisu § 7 ust. 3 rozporządzenia nie stosuje się, a zastrzeżenia mogą być zgłaszane przez podmiot kontrolowany w terminie 14 dni od dnia otrzymania raportu, chyba że bezpośrednio po jej zakończeniu rolnik obecny podczas tej kontroli zgłosił te zastrzeżenia kontrolującemu. Wolą ustawodawcy było zatem umożliwienie rolnikowi zgłoszenia swych zastrzeżeń w oznaczonym terminie, który należy liczyć od dnia doręczenia rolnikowi raportu, a nie od dnia jego wysłania. W aktach sprawy, na co powołuje się zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, znajduje się kserokopia potwierdzenia nadania przesyłki poleconej, z której ma wynikać fakt wysłania ww. raportu stronie skarżącej, co jednak nie świadczy o skutecznym doręczeniu raportu. Ponadto, z kserokopii tej nie wynika informacja jakiego raportu kopię przesłano. Ze skargi natomiast wynika, że powiadomienie odebrała ciężko chora matka skarżącego, która w wyniku udaru niedokrwiennego mózgu doznała sparaliżowania, natomiast skarżący odnalazł powiadomienie dopiero po jej śmierci. Tym samym nie jest prawdziwe twierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że skarżący w skardze potwierdził fakt odbioru wskazanego raportu, co miało zastąpić dowód doręczenia skarżącemu wskazanego raportu. Sąd wskazuje na uchybienie przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na tym, iż korespondencję ze skarżącym prowadziła firma (spółka prawa handlowego), której co prawda organ zlecił przeprowadzenie kontroli, jednak fakt ten nie zmienia tego, iż zgodnie z przepisami postępowania zawartymi k.p.a. wszelkie doręczenia w toku postępowania winny być prowadzone zgodnie z prawem, a więc gdy nadawcą jest organ administracji państwowej. Z powyższego uchybienia wynikła w sprawie sytuacja, w której organ pierwszej instancji nie jest w stanie przedstawić dowodu doręczenia stronie raportu z przeprowadzonej kontroli. Tym samym brak jest dowodu, iż skarżący raport z przedmiotowej kontroli otrzymał. A przecież dopiero upływ terminu 14 dni, na jaki wskazuje ustawodawca dawał organowi pierwszej instancji możliwość wydania w sprawie decyzji. Prawo producenta jako strony postępowania jest chronione poprzez doręczenie kopii raportu, co w sprawie, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, nie miało miejsca (do akt dołączono jedynie dowód na dokonanie przesyłki poleconej w dniu 27 października 2010 r.). Wskazany właściwy tryb postępowania zgodny jest z zasadą wyrażoną w dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi przejaw zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania i umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ pierwszej instancji nie zapewnił stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie nie doręczając – przed wydaniem decyzji - kopii raportu z kontroli, uniemożliwiając stronie złożenie zastrzeżeń do raportu, a po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji - do przygotowania argumentacji i uzasadnienia zarzutów odwołania, zaś organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to ważkie uchybienie. A przecież zgodnie z przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a., każda ze stron postępowania administracyjnego, ma prawo do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w przez organ pierwszej instancji, poprzez wniesienie odpowiedniego środka odwoławczego do organu drugiej instancji; do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu odwoławczego nie jest tylko kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie I SA/Łd 112/98; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97; wyrok NSA OZ w Katowicach z 20 stycznia 1998 r., I SA/Ka 1050/96; wyrok NSA z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95). Zatem pomimo, iż decyzja organu odwoławczego sprowadzać się będzie do podtrzymania bądź uchylenia stanowiska organu pierwszej instancji - będzie ona wynikiem powtórnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, oraz jego subsumcji do obowiązującego prawa, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów strony w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W tej sprawie organ odwoławczy wadliwie zaakceptował fakt, iż organ pierwszej instancji wydając decyzję naruszył przepisy postępowania wobec braku uprzedniego doręczenia stronie kopii raportu z kontroli, powodując wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz uchybiając zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Opisane wyżej uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji w ramach jej sądowej kontroli. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które w danej sprawie mogło mieć wpływ na jej wynik stanowi bowiem przesłankę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.