V SA/Wa 995/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania specjalnego zezwolenia połowowego; oddala skargę. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez T. K. armatora jednostki [...] od decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] odmawiającej wydania specjalnego zezwolenia połowowego na 2014 r. na prowadzenie połowów na Zalewie [...] statkiem [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: Strona pismem z dnia 28 października 2013 r. złożyły wniosek o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na 2014 r. na połowy na Zalewie [...] statkiem [...]. We wniosku wykazały zainteresowanie połowami następujących gatunków ryb: śledzia, leszcza, sandacza oraz gatunków nielimitowanych. Ponadto zwróciły się wpisanie w specjalnym zezwoleniu połowowym następujących narzędzi połowowych [...] - 200 sztuk; [...] - 100 zestawów; [...] - 2000 sztuk. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał decyzję, którą odmówił wydania Stronie specjalnego zezwolenia połowowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu od w/w decyzji organ II instancji wskazał, że zarządzenia Okręgowych Inspektorów Rybołówstwa Morskiego są wydawane jako akty prawa miejscowego - zarządzenia. Zarządzenia te posiadają oparcie w upoważnieniach ustawowych - ustawie o rybołówstwie -art. 18 i art. 32. Zgodnie z tymi przepisami: - właściwy okręgowy inspektor rybołówstwa morskiego może określić corocznie, w drodze zarządzenia, organizmy morskie objęte ogólną kwotą połowową, a także, po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowych rybaków, sposób i warunki wykorzystania tej kwoty na akwenach wodnych, o których mowa w art. 16 ust. 4 pkt 2 ; - właściwy okręgowy inspektor rybołówstwa morskiego, po zasięgnięciu opinii jednostki badawczo-rozwojowej lub szkoły wyższej wskazanej przez ministra właściwego do spraw rybołówstwa, organizacji społeczno-zawodowych rybaków oraz właściwego miejscowo wojewody, określi, w drodze zarządzenia: 1) stałe obwody ochronne lub obwody ochronne na czas określony oraz szczegółowe warunki prowadzenia w nich połowów, 2) wymiary i okresy ochronne organizmów morskich na morskich wodach wewnętrznych, 3) szczegółowy sposób wykonywania rybołówstwa morskiego na morskich wodach wewnętrznych, w tym: a) rodzaj i ilość narzędzi połowowych oraz ich konstrukcję, b) porządek przy połowach oraz oznakowanie narzędzi połowowych, c) sposób zajmowania miejsc przez rybaków - mając na względzie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Zarządzenia te jako akty prawa miejscowego są wymienione w konstytucyjnym katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego. (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z powyższym zarządzenia okręgowych inspektorów rybołówstwa morskiego mogą stanowić podstawę decyzji wobec obywateli - armatorów statków rybackich, co potwierdza art. 94 Konstytucji RP stanowiący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Organ odwoławczy podkreślił, że Zalew [...] jest to niewielki akwen z wyjątkowo wrażliwym ekosystemem. Podlega on szczególnej ochronie, a ograniczenia w wykonywaniu rybołówstwa morskiego na tym obszarze wprowadził Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G., zgodnie z: - zarządzeniem Nr 2 Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Gdyni z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie ochrony rybołówstwa, porządku przy połowach oraz oznakowania sprzętu rybackiego na Zalewie Wiślanym (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 111, poz. 1965 z późn. zm.; Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 122, poz. 1575 z późn. zm.) oraz - zarządzeniem Nr 1 Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Gdyni z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie określenia organizmów morskich objętych ogólną kwotą połowową w 2014 r. na Zalewie Wiślanym oraz sposobu i warunków podziału tej kwoty (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2013 r. poz. 4674). Regulacje te, jako akty prawa miejscowego regulują kwestię dostępu do żywych zasobów Zalewu Wiślanego oraz możliwości wystawiania narzędzi połowowych na tym obszarze. Zdaniem organu II instancji analiza zarówno stanu faktycznego, jak i obowiązujących przepisów wykazała, że nie jest możliwym przekazanie narzędzi połowowych z jednego statku rybackiego na drugi, chociaż byłby to statek tego samego armatora. Organ wyjaśnił, że Strona może otrzymać prawo do połowu leszcza i sandacza, o ile posiada tzw. historyczne prawo połowowe, co zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie stanowi prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju, wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości, w określonym czasie. Jak wynika z akt sprawy Strona przy użyciu statku rybackiego [...] w 2013 r. nie prowadziła połowów na Zalewie [...], w związku z czym nigdy na tym obszarze nie wystawiała żadnych narzędzi połowowych. Co oznacza, że Strona dla statku rybackiego [...] nie posiada praw historycznych do prowadzenia połowów i wystawiania narzędzi połowowych na obszarze Zalewu Wiślanego. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył T. K. zarzucając jej: I. naruszenie prawa materialnego, tj. 1. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 19.02.2004 r. o rybołówstwie poprzez przyjęcie przez organ pozaustawowych przesłanek limitujących prawa do uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego; 2. art. 20a ustawy z dnia 19.02.2004r. o rybołówstwie poprzez jego pominięcie, podczas gdy przepis ten uprawnia armatorów do przenoszenia kwot połowowych pomiędzy statkami, a tym samym i przenoszenia na te statki narzędzi połowowych; 3. § 3 ust. 2 zarządzenia nr 2 Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Gdyni z dnia 26.08.2004r. w sprawie ochrony rybołówstwa, porządku przy połowach oraz oznakowania sprzętu Rybackiego na Zalewie Wiślanym poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż przepis ten wyłączał możliwość wydania specjalnego zezwolenia połowowego na rzecz skarżących, czy też zmiany w zakresie przypisania dla statków rybackich rodzaju i ilości narzędzi połowowych, 4. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a w konsekwencji nie uwzględnienie w decyzji przesłanek wskazanych w ww. artykule, w tym przede wszystkim nieustalenie, czy decyzja będąca podstawą skargi kasacyjnej nie narusza praw jednostki do wykonywania działalności gospodarczej na równych prawach; 5. art. 1, 2 i 32 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż ograniczenie skarżącym możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego jest zgodne z prawem; 6. art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny podczas gdy Sąd I instancji uznał, iż ograniczenie uzyskania zezwolenia połowowego przez akt rangi podstawowej (zarządzenie) jest prawidłowe; 4. art. 155 k.p.a. poprzez jego pominięcie, podczas gdy przepis ten uprawnia do zmian ostatecznych decyzji, a tym samym i ostatecznych specjalnych zezwoleń połowowych. II. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. 5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, brak oparcia decyzji na materiale zgromadzonym w sprawie i brak jego oceny opartej na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, w tym pominięcie części dostępnych dla organu administracyjnego dowodów, czego konsekwencją było wydanie wadliwej decyzji; 6. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które nie pogłębiło zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, 7. art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które nie wyjaśniło stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu 8. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. A nadto o: 3. zwrócenie się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. o udzielenie informacji, czy w stosunków do innych armatorów praktykowane były czynności polegające na wyrażaniu zgody na przenoszenie narzędzi połowowych pomiędzy statkami, a jeżeli - tak to załączenie dokumentów związanych z tymi postępowaniami. W uzasadnieniu skargi podkreślono, m.in., że Ustawa o rybołówstwie co do zasady limitacje specjalnych zezwoleń połowowych łączy z kwotami połowowymi. Również wniosek o wydanie specjalnego zezwolenia nie wymaga wskazywania ilości narzędzi połowowych a jedynie ich rodzaj. Żaden przepis o charakterze ustawowym, czy też wynikający z rozporządzenia nie wprowadza ograniczeń specjalnych zezwoleń z uwagi na maksymalną liczbę zestawów połowowych. Konsekwencją prawną takich rozwiązań ustawowych jest art. 20a ustawy o rybołówstwie, który pozwała na dzielenie kwot połowowych na m.in. w części na inne statki tego samego armatora. Przepis ten nie mówi nic odnośnie zestawów połowowych, albowiem nie przewiduje on limitacji połowu, czy też przenoszenia uprawnień połowowych z uwagi na ten element. Ponadto art. 32 ustawy o rybołówstwie umożliwia określanie w formie zarządzenia jedynie rodzaj i ilość narzędzi połowowych. W związku z tym delegacja ustawowa nie uprawniała właściwych okręgowych inspektorów rybołówstwa morskiego do wprowadzania limitów połowowych opartych na nieznanej ustawie (w tym zakresie) konstrukcji liczby zestawów połowowych. Tym bardziej, iż art. 1 ust. 1 ustawy o rybołówstwie jednoznacznie wskazuje, iż to ona reguluje nadawanie uprawnień do wykonywania rybołówstwa, a nie wewnętrzne przepisy OIRB. Skoro więc art. 20a ustawy o rybołówstwie dopuszcza przekazywanie, dzielenie kwot połowowych pomiędzy statkami tego samego armatora tym samym dopuszczalne prawnie było umożliwienie skarżącym przeniesienie (wykorzystanie) kwot połowowych na gatunki nielimitowane na statek [...] w celu połowu na Zalewie Wiślanym oraz wykorzystanie w tym celu narzędzi połowowych innego statku . Zdaniem skarżącego zarządzenie OIRM w ramach delegacji ustawowej, może jedynie określać sposób wykonywania rybołówstwa morskiego poprzez określenie ilości i rodzaju narządzi połowowych. Przepisy zarządzenia nie mogą uchylać, uniemożliwiać realizacji uprawnień armatorów w zakresie wykonywania przez nich praw połowowych wynikających z przepisów ustawy i przyznanych im specjalnych zezwoleń połowowych. Skoro więc skarżący dysponują: - ważnymi licencjami na statki rybackie [...] i [...], - dysponują specjalnymi zezwoleniami połowowymi, mają pełne prawo do domagania się wykonywania praw połowowych w ramach przyznanych uprawnień i przenoszenia ich pomiędzy statkami. Podkreślono również, iż skarżący mieli wykorzystywać narzędzia połowowe w ramach swojego limitu, a więc przy takiej samej ilości narzędzi połowowych wykorzystywane byłyby jedynie dwa statki rybackie. W związku z tym liczba narządzi połowowych w ramach przyznanego limitu na statek [...] zmniejszyłaby się w zakresie, w jakim narzędzia te przekazane byłby na statek [...]. W związku z powyższym skoro przepisy prawa regulują możliwość przenoszenia kwot połowowych na statki tego samego armatora, to tym samym jest oczywiste, iż możliwe jest określenie prawne rodzaju narzędzi połowowych na danym statku i ich "przeniesienie na inny statek". Przeciwna wykładnia tych przepisów doprowadzałaby do wyłączania przenoszenia praw połowowych w następstwie niższych rangą normatywną aktów prawnych, z przekroczeniem delegacji ustawowej. Według skarżących nie było poza tym przeciwwskazań prawnych, aby w ramach art. 155 k.p.a. zmienić specjalne zezwolenie połowowe w zakresie określenia narzędzi połowowych przez ich zmniejszenie, co umożliwiałoby wpisanie tych narzędzi na inną jednostkę tego samego armatora. Według skarżących historyczne prawa połowowe nie stanowiły w niniejszej sprawie przeszkody do uwzględnienia wniosku. Poza tym żaden z organów nie wskazał w decyzji przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynikałby brak możliwości prawnej (zakaz) uwzględnienia wniosku. Podstawą takiej odmowy był § 3 ust. 2 zarządzenia nr 2 OIRM z dnia 24.08.2004 r., a także art. 16 ust. 1 i 4 ustawy o rybołówstwie jednak te przepisy nie wyłączały i nie wyłączają możliwości uwzględniania wniosku skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem kwestionowana decyzja nie narusza prawa. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574, z późn. zm.) stanowi, że wykonywanie rybołówstwa morskiego w danym roku kalendarzowym wymaga uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego, które jest wydawane na wniosek armatora na statek rybacki, na który wydano licencję. Właściwość organów uprawnionych do wydawania specjalnych zezwoleń połowowych określa art. 16 ust. 4 w/w ustawy. Otóż wskazuje on na: 1. ministra ds. rybołówstwa – w przypadku połowów w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym w Zatoce Puckiej i w Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami morskimi. 2. okręgowego inspektora rybołówstwa morskiego na połowy w Zalewie Wiślanym, w Zalewie Szczecińskim, na obszarze Zalewu Kamieńskiego i Jeziora Dąbie. Z kolei art. 20a ustawy stanowi, że kwoty połowowe określone w specjalnym zezwoleniu połowowym mogą być przekazywane w całości lub w części innym armatorom oraz na inne statki rybackie tego samego armatora (ust. 1). Co istotne kwota połowowa może być przekazana jedynie na rzecz podmiotów, którym przyznano kwotę połowową na ten sam gatunek organizmów morskich, których dotyczy przekazanie (ust. 2). Przekazanie kwoty połowowej następuje: 1. Na wniosek armatora zainteresowanego przekazaniem, a w przypadku przekazania kwot połowowych innym armatorom na wspólny wniosek do organu, który wydał specjalne zezwolenie połowowe; 2. Po wyrażeniu zgody przez organ, o którym mowa w pkt. 1. W ocenie Sądu analiza obu w/w przepisów pozwala na uznanie, iż dotyczą one wyłącznie przekazywania kwot połowowych, natomiast nie dotyczą przekazywania narzędzi połowowych, nie są one bowiem przez przepisy te wymieniane. Niewątpliwie również obu w/w pojęć nie należy utożsamiać. Czym innym są bowiem kwoty połowowe, a czym innym narzędzia połowowe. Poza tym o ile dany podmiot posiada określoną kwotę połowową to oczywistym jest, że musi (a przynajmniej powinien) posiadać także narzędzia pozwalające na odłowienie wskazanych w jej ramach organizmów morskich. Ponadto, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący złożył wniosek bądź pismo w sprawie przeniesienia narzędzi połowowych z jednej jednostki rybackiej na drugą. Organ odwoławczy trafnie wskazał ponadto, że armator statku [...] nie miał historycznych praw połowowych do wystawienia narzędzi połowowych na obszarze Zalewu [...]. Takim prawem jest bowiem prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości w określonym czasie (art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie). W ocenie Sądu to o czym wyżej mowa przemawia za bezzasadnością zarzutu naruszenia zarówno art. 16 ust. 1, jak i art. 20a ustawy o rybołówstwie. Sąd uznaje za bezpodstawny także zarzut naruszenia § 3 ust. 2 zarządzenia nr 2 Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Gdyni w sprawie ochrony rybołówstwa, porządku przy połowach oraz oznakowaniu sprzętu rybackiego na Zalewie [...] (Dz. Urz. Woj. Warmińsko Mazurskiego nr 122/2004 poz. 1575). Przepis ten stanowi, że na Zalewie [....] łączna ilość sprzętu połowowego określonego w specjalnych zezwoleniach połowowych nie może przekroczyć liczby 1680 zestawów żaków, wontonów sznurów haczykowatych oraz manc. Przepis ten nie mógł zostać naruszony w sprawie skarżących albowiem odnosi się on do łącznej ilości sprzętu połowowego na Zalewie Wiślanym, która zgodnie z ustaleniami organu została wyczerpana. Niezależnie od tego podkreślić trzeba, iż tenże przepis nie przewiduje możliwości przekazywania sprzętu połowowego z jednego statku na drugi. Nie może być więc podstawą żądania skarżących. Niezasadne są zarzuty naruszenia Konstytucji RP oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ograniczenie skarżącemu możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego. Należy podzielić w tym względzie stanowisko Ministra, iż ochrona żywych zasobów wód Morza Bałtyckiego jak i Zalewu Wiślanego poprzez wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenia stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, który to wskazuje, iż obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona środowiska, co w niniejszej sprawie oznacza racjonalne gospodarowanie zasobami, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W ocenie Sądu, zastosowana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony środowiska. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. to także i on nie jest zasadny. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniana przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Autor skargi prezentuje pogląd, iż powyższy przepis mógł być podstawą zmiany specjalnego zezwolenia połowowego w zakresie określenia narzędzi połowowych przez ich zmniejszenie co umożliwiałoby wpisanie tych narzędzi na inną jednostkę tego samego armatora. Analizując akta sprawy w tym w szczególności treść wniosku inicjującego postępowanie oraz decyzję podjętą w I instancji stwierdzić należy, iż właśnie tą decyzją odmówiono wydania specjalnego zezwolenia połowowego na 2014 r. na prowadzenie połowów ryb statkiem rybackim [...] na Zalewie [...]. Organ II instancji utrzymał tą decyzje w mocy. W związku z tym brak było podstaw prawnych, aby w toku postępowania przed tymi organami zakreślonego stosownym żądaniem stron organy mogły zmienić swoje decyzje w oparciu o art. 155 k.p.a. Co nie mniej istotne ani we wniosku wszczynającym postepowanie, ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący nie żądali zastosowania art. 155 k.p.a., a zarzut niezastosowania tego przepisu pojawia się dopiero w skardze. Jeśli chodzi o zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych tamże przepisów proceduralnych to są one bezpodstawne. W postepowaniu przed organami zgromadzono bowiem wystarczającą ilość dowodów, które zostały poddane należytej analizie i ocenie. Ocena ta nie nosi cech dowolności. Podkreślenia wymaga nadto, iż organ. II instancji odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Konsekwencją takiego stanu rzeczy była również rzetelna i przekonująca analiza mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Niejako na marginesie wyjaśnić należy, iż Sąd nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w skardze ze względu na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Poza tym przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie nie mogła być ocena prawidłowości zachowania OIRB w Gdyni wobec innych armatorów, a do tego w istocie zmierzał ów wniosek. Podstawą wyroku jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.).