V SA/Wa 996/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Asesor WSA - Aleksandra Młyńska, Protokolant - sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia .... marca 2019 r., nr w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części nakazującej zwrot przekazanych środków tytułem refundacji składek; 2) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz A. K. kwotę 1034 zł (słownie: tysiąc trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne. Przedmiotem skargi A.K. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "Prezes Zarządu PFRON" lub "organ") z [...] marca 2019 r. znak [...] , którą uchylono w całości decyzję tegoż organu z [...] listopada 2018 r. znak [...] oraz orzeczono w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Z systemu informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organ uzyskał informację, iż strona nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne, w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej jako: "u.s.u.s." za miesiące: luty, maj, czerwiec, sierpień, październik, listopad, grudzień 2008 r. Pismem z 2 lipca 2018 r. organ zwrócił się z zapytaniem do właściwego oddziału ZUS, czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za ww. okresy rozliczeniowe. Odpowiedź na powyższe udzielił Oddział ZUS w Pile pismem z 11 lipca 2018 r. Pismem z 10 września 2018 r., strona została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków Funduszu, wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: luty, maj, czerwiec, sierpień, październik, listopad, grudzień 2008 r. Jednocześnie strona została wezwana do przedstawienia w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia wszelkich wniosków, uwag i informacji mających w jej ocenie znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa poprzez wgląd do akt sprawy, a ponadto w piśmie z 24 października 2018 r. podniosła zarzut przedawnienia za okresy sprawozdawcze: luty, maj, czerwiec i sierpień 2008 r. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: sierpień, październik, listopad, grudzień 2008 r. oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków wypłaconych stronie tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: luty, maj i czerwiec 2008 r. 18 grudnia 2018 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 28 grudnia 2018 r. organ skierował zapytanie do ZUS o terminowość i wysokość wpłat przez skarżącego składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy składkowe w ZUS: sierpień, październik, listopad, grudzień 2008 r., za wskazanych pracowników niepełnosprawnych. W pismach z 23 i 24 stycznia 2018 r. ZUS podał terminy i łączne wysokości uiszczonych przez skarżącego należności ZUS w analizowanych okresach sprawozdawczych oraz okresy zgłoszenia do ubezpieczeń wskazanych pracowników niepełnosprawnych. W piśmie z 23 stycznia 2018 r. podniosła zarzut przedawnienia roszczeń określonych w decyzji z [...] listopada 2019 r. za okresy sprawozdawcze: sierpień, październik, listopad, grudzień 2008 r. Decyzją z [...] marca 2019 r. Prezes Zarządu PFRON z uchylił w całości swoją decyzję z [...] listopada 2018 r. i nakazał stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: sierpień, październik, listopad, grudzień 2008 r. w łącznej kwocie 34 446,31 zł oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków wypłaconych stronie tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: luty, maj i czerwiec 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 25a ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (w brzmieniu obowiązującym w 2008 r., dalej: "ustawa o rehabilitacji"), a ponieważ w zaskarżonej decyzji jako jedną z podstaw jej wydania wskazano art. 26a ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, organ po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję i ponownie orzekł co do istoty sprawy. Organ stwierdził, że w myśl art. 25a ust. 3 ustawy o rehabilitacji w rozpoznawanej sprawie uzyskanie refundacji nie jest możliwe, gdyż składki za analizowane okresy sprawozdawcze (sierpień, październik, listopad, grudzień 2008 r.) zostały opłacone w całości, ale z uchybieniem terminu wynikającego z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tym samym strona nie spełniła warunku koniecznego do uzyskania pomocy ze środków PFRON w formie refundacji składek na ubezpieczenia społeczne. Odnosząc się do kwestii przedawnienia należności organ stwierdził, że środki Funduszu przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy o rehabilitacji stanowiły pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia. W świetle powyższego, organ zobowiązany był również do stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008, a także innych przepisów unijnych związanych z procedurą zwrotu bezprawnie przyznanej pomocy. Dodał, że aktem takim jest rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. Urz. UE. L Nr 83 str. 1), zastąpione rozporządzeniem Rady (UE) nr 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. L Nr 248, str. 9), które to akty przewidują 10-letnie okresy przedawnienia roszczeń. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, w dniu podjęcia przez organ pierwszej czynności zmierzającej do zwrotu środków, tj. w dniu wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków, co miało miejsce 10 września 2018 r. upłynął dziesięcioletni okres przedawnienia dochodzenia roszczeń z tytułu nienależnie pobranej refundacji składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: luty, maj i czerwiec 2008 r., wobec czego postępowanie w tym zakresie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Według organu w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków nie upłynął dziesięcioletni okres przedawnienia dochodzenia roszczeń z tytułu nienależnie pobranej refundacji składek za okresy sprawozdawcze sierpień, październik, listopad, grudzień 2008 r. W skardze na decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] marca 2019 r. strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] listopada 2018 r. i umorzenie postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów: 1. art. 25a ust. 3 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia do 31 grudnia 2008 r., przez żądanie zwrotu refundacji składek na ubezpieczenia społeczne, bez wykazania jakie wystąpiło naruszenie powołanego przepisu; 2. art. 105 § k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu wypłaty przez organ refundacji składek na ubezpieczenia społeczne; 3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny, jednostronny i błędny, z całkowitym pominięciem brzmienia przepisów, na podstawie których wypłacana jest refundacja składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów; 4. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić z uwagi na przedawnienie roszczeń o zwrot środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy wskazane w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Z treści art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., poz. 869, dalej jako: "u.f.p."), w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a nadanym mu ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych Dz. U. z 2017 r., poz. 659) wynika natomiast, że ma on zastosowanie również do przychodów państwowych funduszy celowych. W pkt 1-8 art. 60 u.f.p. wskazano przykładowo, co stanowi niepodatkowe należności budżetowe i tak, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; 6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, o czym świadczy termin "w szczególności" i dlatego także środki przekazane stronie na mocy art. 25a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji i których zwrotu zażądał Prezes Zarządu PFRON, także stanowią środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W konsekwencji w sprawie zastosowanie znajduje również art. 67 ust. 1 u.f.p. zgodnie z którym: do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm., dalej jako: "O.p"). Tym samym, w zakresie ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych należności, należy odpowiednio zastosować znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W rozpoznawanej sprawie odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 O.p. polega na przyjęciu, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym strona nabyła prawo do refundacji składki za konkretny miesiąc. Badana sprawa dotyczy refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za wybrane miesiące z 2008 r. Termin przedawnienia dochodzenia roszczenia w zakresie refundacji składki za ostatni z wymienionych w zaskarżonej decyzji okres rozliczeniowy – grudzień 2008 r. – upłynął 31 grudnia 2013 r. (pięć lat od końca roku kalendarzowego w którym strona nabyła prawo do refundacji składki). W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie, w dniu podjęcia przez organ pierwszej czynności zmierzającej do zwrotu środków, tj. w dniu wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków, co miało miejsce 10 września 2018 r., niewątpliwie upłynął, wskazany w art. 70 § 1 O.p., pięcioletni okres przedawnienia dochodzenia roszczeń. Jako przedawnione uznać zatem należało należności z tytułu refundacji składek za wszystkie okresy rozliczeniowe z 2008 r., wskazane w decyzji organu. W treści zaskarżonej decyzji Prezes Zarządu PFRON błędnie odwołał się do regulacji unijnych przewidujących dziesięcioletni termin przedawnienia dochodzonych należności z tytułu zrefundowanych składek na ubezpieczenia społeczne. W tym zakresie należy mieć na uwadze aktualne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. W wyroku z dnia 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17Eesti Pagar odpowiadając na pytania sądu krajowego (pytanie drugie) "Czy w sytuacji, gdy Komisja [...] nie wydała stosownej decyzji, organ państwa członkowskiego jest zobowiązany do dochodzenia zwrotu udzielonej przez niego niezgodnej z prawem pomocy?"; oraz (pytanie czwarte) "Jaki termin przedawnienia obowiązuje w przypadku dochodzenia przez organ państwa członkowskiego zwrotu pomocy niezgodnej z prawem? Czy termin ten wynosi dziesięć lat, analogicznie do terminu, po upływie którego pomoc zgodnie z art. 1 i 15 [rozporządzenia nr 659/1999] staje się pomocą istniejącą i nie może już być dochodzony jej zwrot, czy też cztery lata, zgodnie z art. 3 ust. 1 [rozporządzenia nr 2988/95]?. Jaka jest podstawa prawna dla takiego dochodzenia zwrotu, jeżeli pomoc udzielona została z funduszu strukturalnego: art. 108 ust. 3 [TFUE], czy też [rozporządzenie nr 2988/95]?". Odpowiadając na powyższe pytania TSUE uznał, iż że art. 108 ust. 3 TFUE zobowiązuje organy krajowe do odzyskania z własnej inicjatywy pomocy, którą przyznały nieprawidłowo (pkt. 94). Wbrew zatem argumentacji Prezesa Zarządu PFRON zawartej w zaskarżonej decyzji, dotyczącej stosowania art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 i art. 17 rozporządzenia nr 2015/1589 do roszczeń z tytułu zwrotu środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne, TSUE podkreślił, iż: - "(w sytuacji) braku uregulowań Unii w tej dziedzinie odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym" (pkt. 108 ); - "W szczególności wbrew twierdzeniom rządów estońskiego i greckiego oraz Komisji do takiego odzyskania nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (podkreślenie Sądu - pkt. 109)"; - "Po pierwsze bowiem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 149 i 152 opinii, Trybunał wyjaśnił w pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), że w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 659/1999 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, które znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w dziedzinie pomocy państwa toczących się przed Komisją, rozporządzenie to normuje oraz wzmacnia praktykę Komisji w zakresie badania pomocy państwa i nie zawiera żadnych przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane przepisami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał (pkt. 110 )"; - "Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), że aby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem oraz, że każde stosowanie terminu przedawnienia "w drodze analogii" powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) (pkt. 112 )"; - "Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pierwszą część pytania czwartego należy odpowiedzieć, że prawo Unii trzeba interpretować w ten sposób, iż gdy organ krajowy przyznał pomoc w ramach funduszu strukturalnego, stosując nieprawidłowo rozporządzenie nr 800/2008, terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest - jeśli przesłanki stosowania rozporządzenia nr 2988/95 są spełnione - termin czterech lat, zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, lub - w razie ich niespełnienia - termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe (pkt. 128)". W rozpoznawanej sprawie sąd, uwzględniając wykładnię przepisów unijnych zawartą w wyroku TSUE z 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17Eesti Pagar, przyjął że do ustalenia czy doszło do przedawnienia określonych w zaskarżonej decyzji należności należy stosować termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe, gdyż w tym zakresie nie mają zastosowania wskazane w uzasadnieniu decyzji przepisy prawa unijnego tj. art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 i art. 17 rozporządzenia nr 2015/1589. Z uwagi na skutecznie podniesiony zarzut przedawnienia dochodzonych przez organ roszczeń, bezprzedmiotowa okazała się ocena pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis stosunkowy od skargi, w wysokości 1034 zł.