V SA/Wa 999/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Asesor Sądowy WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę oraz odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Pismem z 2 sierpnia 2006 r. J. G. wystąpił o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Uzasadniając prośbę powołał się na trudną sytuację materialną i wskazał, iż nie otrzymuje żadnych dochodów z użytkowania 4 ha VI klasy ziemi. Podał, że ma trudności w utrzymaniu 4 osobowej rodziny oraz, iż nie jest w stanie opłacić zaległości. Decyzją z [...] września 2006 r., nr [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, powoływany dalej jako Prezes Kasy, rozpatrując wniosek J. G. z 2 sierpnia 2006 r., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7 , poz. 25 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,u.u.s.r.-- odmówił umorzenia należności składkowych oraz umorzył odsetki za okres od 2 kwartału 1996 r. do 2 kwartału 2006 r. w kwocie 14.274,00 zł. Uzasadniając umorzenie odsetek organ wskazał trudną sytuację materialną w gospodarstwie rolnym oraz na korzystanie przez rodzinę wnioskodawcy z pomocy finansowej z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. G. podtrzymał prośbę o umorzenie zaległych składek podkreślając brak możliwości ich uregulowania. Prezes Kasy, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2006 r. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,k.p.a.-- oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zła kondycja gospodarstwa rolnego oraz trudna sytuacja materialno-bytowa rodziny J. G. uzasadniały umorzenie całości odsetek za zwłokę. Powołując się na zabezpieczenie części zadłużenia J. G. na hipotece gospodarstwa oraz na konieczność uwzględnienia stanu funduszów emerytalno-rentowego i składkowego a także na to, iż umorzenie składek, spowodowałoby zmniejszenie wymiaru przyszłych świadczeń - Prezes Kasy orzekł jak w sentencji decyzji. W skardze z 3 stycznia 2007 r. na powyższą decyzję Prezesa Kasy z [...] grudnia 2006 r. J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2006 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżonym decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego przez brak zastosowania art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. pomimo wyczerpania przesłanek do całkowitego umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że wyznacznikiem wyboru rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości jest ważny interes wnioskodawcy. Przyjęte przez organ za podstawę rozstrzygnięcia zabezpieczenie roszczenia hipoteką oraz kierowanie się względami przyszłych świadczeń emerytalnych nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Umorzenie następuje w sytuacji stwierdzenia, że w danym przypadku ze względu na ważny interes zobowiązanego wykonanie zobowiązania jest niemożliwe. Za ważny interes wnioskodawcy należy uznać taką sytuację gdy zapłata zaległości składkowej spowoduje, że ubezpieczony nie będzie w stanie zaspokoić swoich potrzeb materialnych i swojej rodziny. Skarżący stwierdził, że dochody z uprawy niskiej bonitacyjnie ziemi są niewielkie oraz, że faktycznie utrzymuje się z dochodu uzyskiwanego z organizowanych przez gminę prac interwencyjnych i opieki społecznej a także, że ma na utrzymaniu 3 członków rodziny. Organ orzekający nie wziął pod uwagę faktu czy ewentualne umorzenie zaległości poprawi w przyszłości wypłacalność dłużnika. Skarżący zarzucił, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. gdyż nie uzasadnił należycie decyzji odmownej, nie wyjaśniając dlaczego przesłanki całkowitego umorzenia należności nie wystąpiły i dlaczego nie dał wiary, że sytuacja skarżącego nie pozwoli na uregulowanie zaległości składkowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się także na powodach innych niż wprost w niej wskazanych. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a.--, lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych odsetek należy do kompetencji Prezesa Kasy. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy uchylenia należności składkowych, która wymagała jej wyeliminowania w tym zakresie, z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Natomiast Zaskarżona decyzja w części dotyczącej umorzenia odsetek za zwłokę jest korzystna dla skarżącego w związku z czym, Sąd kierując się dyspozycją omówionego powyżej art. 134 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę w tej części. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 41 a ust 1 pkt 1 u.u.s.r., zgodnie z którego brzmieniem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno- rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Z użytego w tym przepisie sformułowania ,,może umorzyć-- wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Niemniej jednak Sąd może badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. W sprawach nieuregulowanych w u.u.s.r. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s.--, o czym stanowi art. 52 u.u.s.r. Natomiast według art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa sanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Prezes Kasy winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 k.p.a.). W trakcie prowadzonego postępowania każdy organ jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i zapewnić jej czynny udział w postępowaniu (art. 9 i 10 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą do ubiegania się przez skarżącego o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników były wskazane przez skarżącego okoliczności związane z bardzo trudną sytuacją materialną 4 - osobowej rodziny i brakiem dochodów z użytkowania VI klasy ziemi. Akta administracyjne zawierają wiele dokumentów potwierdzających trudną sytuację materialną rodziny skarżącego, która została przyjęta przez Prezesa Kasy jako wiarygodna i uwzględniona, jako uzasadniająca umorzenie skarżącemu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie. Jednocześnie Prezes Kasy odmówił skarżącemu umorzenia zaległych składek powołując się na stan funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, zabezpieczenie części wierzytelności na hipotece gospodarstwa rolnego a także na skutki ewentualnego umorzenia składek polegających na zmniejszeniu wymiaru przyszłych świadczeń. Obowiązkiem organu wydającego orzeczenie na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. jest wyjaśnienie czy w sytuacji osoby, która złożyła wniosek o umorzenie należności składkowych nie występuje ważny interes umożliwiający umorzenie tych należności, który powinien być wyjaśniony przy uwzględnieniu możliwości płatniczych wnioskodawcy i stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Wskazane przez organ okoliczności (dotyczące zabezpieczenia części zaległości skarżącego oraz skutku ewentualnego umorzenia składek) nie mają istotnego znaczenia dla wyjaśnienia przesłanki ważnego interesu zainteresowanego w kontekście treści art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., nie mogą zatem prawidłowo uzasadniać braku tej przesłanki. Podkreślenia wymaga, że organ orzekający odstąpił od wyjaśnienia możliwości płatniczych skarżącego, nie ustalając (nie analizując) wysokości miesięcznych dochodów oraz wydatków rodziny skarżącego. Stanowi to naruszenie przez Prezesa Kasy zasady prawdy obiektywnej (materialnej) polegającej na obowiązku podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), jak również art. 77 § 1 k.p.a., którego treść obliguje organy administracji publicznej nie tylko do zebrania w sposób wyczerpujący ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jednocześnie organ odwoławczy naruszył art. 80 k.p.a. stanowiący, że ocena czy dana okoliczność została udowodniona powinna nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W tej sytuacji możliwości płatnicze skarżącego - jako nie ustalone - nie zostały także uwzględnione przez organ orzekający, jak tego wymaga omawiany przepis art. 41a ust 1 pkt 1 u.u.s.r. a wydane orzeczenie w części odmownej należ uznać za nieuzasadnione. Skarżący zasadnie zatem zarzucił, iż uzasadnienie decyzji w części dotyczącej odmowy umorzenia składek nie wyjaśnia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Prezes Kasy nie wskazał istotnych w sprawie faktów i dowodów uzasadniających brak po stronie skarżącego ważnego interesu dającego podstawę do umorzenia składek w oparciu o art. 41 a ust. 1 u.u.s.r., czym naruszył omówiony art. 107 § 3 k.p.a. Brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawia, że nie tylko skarżący, ale również weryfikujący sprawę Sąd nie wie, co było powodem odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Konkludując Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wskazuje na naruszenie omówionych powyżej przepisów procedury - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane uchybienia formalne, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów proceduralnych uzasadnia naruszenie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Kasy zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W ramach tego organ administracyjny winien wyjaśnić możliwości płatnicze skarżącego a następnie uwzględnić je przy ustalaniu czy w sprawie nie występuje ważny interes skarżącego umożliwiający umorzenie zaległych składek w trybie art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Niezbędne jest zatem ustalenie i porównanie miesięcznych dochodów oraz wydatków rodziny skarżącego, poprzedzone zebraniem oraz oceną niezbędnych dowodów w tym zakresie. Ustalenia organu winny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, uzasadnienie spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości , doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia składek i orzekł w oparciu o art. 152 p.p.s.a. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w uchylonej części. W pozostałym zakresie skargę oddalił, kierując się dyspozycją art. 134 § 2 p.p.s.a.