V SAB/Wa 1/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Michał Sowiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu "Premie dla młodych rolników" 1. zobowiązuje Podlaski Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku do rozpoznania wniosku E. B. o przyznanie pomocy na operacje typu "Premie dla młodych rolników" – w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Podlaski Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku dopuścił się bezczynności, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku na rzecz E.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] 2018 r. w P. Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa E. B. (dalej: "Skarżąca", "Wnioskodawczyni") złożyła wniosek o przyznanie pomocy na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego [...]. Po dokonaniu wstępnej weryfikacji wniosku Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Dyrektor Oddziału"), pismem z [...] 2018 r., wezwał Skarżącą do złożenia dodatkowych wyjaśnień w terminie 7 dni pod rygorem rozpatrzenia wniosku na podstawie posiadanych przez organ dokumentów i informacji. W odpowiedzi na wezwanie Skarżąca nadesłała pismo z [...] 2018 r., w którym złożyła wyjaśnienia we wskazanym przez organ zakresie. W dniu [...] 2018 r. Dyrektor Oddziału, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), wezwał Skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy finansowej, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w zakresie dostarczenia wszystkich oświadczeń (w liczbie 4) osób przekazujących gospodarstwo o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie kontroli przez Agencję oraz o zgodzie na udostępnienie i przetwarzanie danych osobowych – oryginał [...] W odpowiedzi Skarżąca przesłała pismo z [...] 2018 r., w którym wskazała, że załącznik [...] obowiązuje w sytuacji przeniesienia prawa własności, a nie obowiązuje w sytuacji dzierżawy. Zdaniem Wnioskodawczyni wydzierżawiający nie ma obowiązku przedłożenia żądanego przez organ załącznika. Pismem z [...] 2018 r. Dyrektor Oddziału poinformował Skarżącą o pozostawieniu wniosku o przyznanie pomocy bez rozpoznania, w związku z nieusunięciem wszystkich braków formalnych wskazanych w wezwaniu organu z 30 listopada 2018 r. Skarżąca złożyła [...] 2018 r. pismo zatytułowane "Odwołanie od informacji z dnia [...].2018". Organ uznał, że ww. pismo stanowi ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. Postanowieniem z [...] 2019 r. nr [...] Prezes ARiMR uznał ww. ponaglenie Skarżącej za nieuzasadnione. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że pozostawienie wniosku Skarżącej o przyznanie pomocy bez rozpoznania było zgodne z prawem, a zatem organ I instancji nie dopuścił się bezczynności. Podkreślono, że w wezwaniu z 30 listopada 2018 r. do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy wyczerpująco i konkretnie określono stwierdzone braki formalne, uzasadniono konieczność ich usunięcia oraz zawarto szczegółowe wskazówki, które pozwalały bez żadnych wątpliwości określić Stronie, jakich czynności musi dokonać, aby usunąć wszystkie braki formalne. Pomimo prawidłowego wezwania Skarżąca nie usunęła wszystkich braków formalnych wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca podniosła, że wydanie "Informacji" z [...] 2018 r. było sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 759 z późn. zm., zwane dalej "rozporządzeniem"). Skarżąca podniosła, że zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia organ wydaje decyzję w sprawie przyznania pomocy w terminie 180 dni od dnia zakończenia terminu składania wniosków o przyznanie pomocy. Skarżąca podkreśliła, że w sprawie Jej wniosku o przyznanie pomocy została pozbawiona decyzji, a tym samym możliwości poznania podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a także możliwości wniesienia odwołania. Skarżąca wskazała także, że w toku postępowania administracyjnego sumiennie i terminowo odnosiła się do wszystkich wezwań wynikających ze złożonego wniosku o przyznanie pomocy. W odpowiedzi na wezwanie z [...] 2018 r. złożyła korektę wniosku oraz wyjaśnienia. Skarżąca podkreśliła, że pismem z [...] 2018 r. Dyrektor Oddziału wezwał Ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie odnosząc się do informacji i wyjaśnień przesłanych uprzednio przez Skarżącą. Organ nie odpowiedział na żadne pytanie stawiane przez Skarżącą, pomimo zgłaszanych żądań nie podał podstawy prawnej do interpretacji dzierżawy jako formy przeniesienia własności – przekazania gospodarstwa. Uniemożliwił też Skarżącej czynny udział w postępowaniu, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a co najważniejsze nie wydał decyzji, pozbawiając ją prawa odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z § 15 ust. 1. pkt 6 rozporządzenia do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się oświadczenie osoby przekazującej gospodarstwo o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie kontroli przez Agencję. W rozpoznawanej sprawie przekazującymi na rzecz Skarżącej były 4 osoby fizyczne (wskazane we wniosku o przyznanie pomocy), a zatem obowiązki w postaci wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych, jak również przeprowadzenie kontroli, dotyczą ich wszystkich łącznie, bez względu, czy przenieśli na rzecz Skarżącej prawo własności gruntów, czy też wiąże ich ze Skarżącą jedynie umowa dzierżawy. Podniesiony przez Skarżącą argument, iż przez przekazanie gospodarstwa należy rozumieć tylko i wyłącznie przeniesienie własności jest chybiony. Przepisy rozporządzenia nie wymagają przy przekazywaniu gospodarstwa przeniesienia własności gruntów, ale dopuszczają również dzierżawę gruntów pod warunkiem, że dzierżawa trwać będzie co najmniej 10 lat i posiadać będzie datę pewną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola sprawy ze skargi na bezczynność, dokonana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), potwierdziła zasadność wniesionej skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z treści skargi wniesionej przez E. B. wynika, że Skarżąca zarzuca organowi bezczynność w rozpoznaniu Jej wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu "Premie dla młodych rolników". Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy na dzień wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącej, w sytuacji, gdy pismem z [...] 2018 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. poinformował Wnioskodawczynię o pozostawieniu Jej wniosku bez rozpoznania. Na wstępie rozważań Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.). Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem przesądzenie, czy zastosowana przez organ sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, była prawidłowym sposobem zakończenia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej o przyznanie pomocy. W doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, NSA w wyroku z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, poz. 702, OSP 2001 r., z. 1 poz. 12). Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627) pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt pkt 6 lit. a ustawy (pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników) jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Organem właściwym jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji (art. 26 ust. 2 ustawy). Na podstawie zaś § 19 ust. 1 rozporządzenia dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie przyznania pomocy w terminie 210 dni od dnia zakończenia terminu składania wniosków o przyznanie pomocy. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca złożyła uzupełnienia i dodatkowe wyjaśnienia w sprawie (pismo z [...] 2018 r. oraz z [...] 2018 r.), w zakresie wskazanym w wezwaniach organu. Mając to na uwadze organ zobowiązany był do merytorycznej oceny złożonego wniosku. Działaniem nieprawidłowym było zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W powyższym kontekście odrębną kwestią pozostaje to, czy uzupełniania wniosku dają podstawę do pozytywnego dla Skarżącej rozpoznania sprawy, tj. przyznania pomocy. Jednakże jest to już ocena merytoryczna wniosku i załączników, a nie ocena formalna, jaką jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Dlatego też, skoro Skarżąca dokonała uzupełnień wniosku o przyznanie pomocy, to organ winien ten wniosek rozpoznać merytorycznie i albo przyznać wnioskowaną pomoc, w wypadku stwierdzenia ku temu podstaw, albo też odmówić przyznania pomocy wskazując, że np. wniosek o pomoc nie został prawidłowo uzupełniony/poprawiony i tym samym nie zostały spełnione warunki przyznania pomocy. Jednakże dla uznania, że żądanie wnioskodawcy jest bezzasadne, ponieważ nie spełnia przesłanek przewidzianych normami prawa materialnego, wymagana jest forma decyzji administracyjnej, w uzasadnieniu której powinna być przedstawiona stosowna argumentacja. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd orzekł o tym w pkt 1 wyroku. Jednocześnie Sąd w pkt 2 wyroku orzekł, na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu organ pozostawał w bezczynności, ale stan ten nie oznaczał rażącego naruszenia przepisów o charakterze procesowym. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.