V SAB/Wa 10/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA – Irena Kudiura po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi I. T. w przedmiocie bezczynności Wojewody M. w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony 1. stwierdza bezczynność Wojewody M.; 2. zobowiązuje Wojewodę M. do rozpatrzenia w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku wniosku I. T. z dnia ... czerwca 2006r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. I. T., obywatel U. dnia ... czerwca 2006r., wystąpił do Wojewody M. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Decyzją z dnia ... września 2006r., o nr ... Wojewoda M. powołując się na przepis art. 57 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 1 oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r., o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128, poz. 1175 z późn. zm.) i art. 104 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] odmówił cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że wiza którą się legitymuje I. T. całkowicie zabezpiecza realizację, dla którego nastąpił jego przyjazd do P., a tym samym cudzoziemiec nie spełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 53 ustawy o cudzoziemcach. Rozpatrując odwołanie wnioskodawcy Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z dnia ... grudnia 2006r., o nr ... uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego merytoryczne rozpatrzenie sprawy jest obecnie niemożliwe, gdyż wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony zawiera braki formalne, które winny być usunięte w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dołączenie do akt sprawy umowy najmu lokalu, w ocenie Prezesa Urzędu nie oznacza wypełnienia obowiązku z art. 60 ust. 5a ustawy o cudzoziemcach, gdyż tytuł prawny do lokalu, w którym zamierza przebywać zainteresowany przysługuje Kancelarii "[...]" Spółka komandytowa, a nie cudzoziemcowi. W związku z powyższym po przekazaniu akt sprawy cudzoziemca organowi I instancji, Wojewoda M. wezwał pełnomocnika I. T. do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia ... czerwca 2006r. poprzez dołączenie do akt tytułu prawnego I. T. do zajmowanego przez niego lokalu przy ul. [...] w W. W odpowiedzi na powyższe wezwanie przy piśmie z dnia ... kwietnia 2007r. pełnomocnik wnioskodawcy nadesłał umowę najmu lokalu z dnia ....07.2005r. zawartej pomiędzy N. C., a Kancelarią "[...]" Spółka komandytowa jako najemca dot. wynajmu lokalu nr ... położonego przy ul. [...] w W. wraz z aneksem do umowy, z treści którego wynikało, iż dokonano zmiany osoby mającej zamieszkiwać w w/w lokalu i że osobą tą będzie zainteresowany wraz z rodziną. Ustosunkowując się do powyższego, z uwagi na nieusunięcie braków formalnych wniosku I. T. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 64 § 2 Kpa, zawiadomieniem z dnia ... kwietnia 2007r. Wojewoda M. pozostawił powyższy wniosek cudzoziemca bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia ... lipca 2007r. o nr ... wydanym po rozpatrzeniu zażalenia na bezczynność organu administracji w postaci pozostawienia wniosku I. T. o wydanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony bez rozpoznania, Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców uznał zażalenie za nieuzasadnione. W swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy stwierdził, iż wprawdzie umowa z dnia ...07.2005r. stanowi, iż jedyną osobą, która może zamieszkiwać w lokalu jest obecnie I. T., jednak żaden z zapisów umowy nie stanowi obowiązku spełnienia przez wynajmującego świadczenia na jego rzecz, w szczególności, iż lokal został wydany najemcy. Umowa przewiduje jedynie, że podmiotem zamieszkującym w wymienionym lokalu może być wyłącznie określona osoba – tzn. cudzoziemiec – nie będąca stroną umowy, a zatem strony szczegółowo określiły sposób wykonania tej umowy przez najemcę. W ocenie Prezesa Urzędu wyżej wymieniona umowa nie stwarza żadnego, samoistnego uprawnienia dla I. T. do zajmowania w/w lokalu, a jedynie uprawnienie dla I. P. Sp. z o.o. do udostępnienia go cudzoziemcowi i zobowiązanie, że lokal ten będzie udostępniony tylko jemu. W ocenie organu pełnomocnik nie wykazał w ustawowym terminie, czy pomiędzy I. P. Sp. z o.o. , a cudzoziemcem istnieje więź prawna tego rodzaju, że w/w spółka zobowiązana jest udostępnić wnioskodawcy w/w lokal. Zdaniem Prezesa Urzędu pełnomocnik strony nie wykazał również, że tytuł taki zainteresowanemu przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody M. w postaci pozostawienia wniosku I. T. bez rozpoznania w sprawie o wydanie decyzji – zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP skarżący I. T. wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wyjaśnił, że w umowie na rzecz osoby trzeciej jej strony postanowiły, że jedna z nich spełni świadczenie na rzecz osoby trzeciej, nie biorącej udziału w zawieraniu kontraktu. Bezsporne jest również jego zdaniem, że w treści umowy najmu zawartej pomiędzy Norbertem Czypionką, a I. P. Sp. z o. o. jest zastrzeżenie, że świadczenie w postaci udostępnienia lokalu do korzystania powinno być spełnione tylko i wyłącznie na rzecz skarżącego. Umowa co prawda nie zawiera postanowień określających wprost prawa skarżącego do żądania spełnienia świadczenia na jego rzecz, jednakże art. 393 KC stanowi, że jeżeli w umowie zastrzeżono, że dłużnik spełni świadczenie na rzecz osoby trzeciej, osoba ta (w braku odmiennego postanowienia umowy) może żądać bezpośrednio od dłużnika spełnienia zastrzeżonego świadczenia. Podkreślono ponadto, że organ pominął uchwałę nr ... Zgromadzenia Wspólników Z. S. Sp. z o.o. (obecnie I. P. Sp. z o.o.) z dnia ... lutego 2006r., z treści której wynikało, że wynagrodzenie wiceprezesa zarządu obejmowało koszt najmu i utrzymania lokalu mieszkalnego dla I. T., co stanowiło dowód istnienia stosunku prawnego pomiędzy Spółką I. P., a skarżącym. W związku z powyższym nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej przedstawionego tytułu prawnego do lokalu i pozostawienie wniosku bez rozpoznania należy zdaniem skarżącego traktować w kategoriach bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając jednocześnie, iż z brzmienia art. 60 ust. 5a ustawy o cudzoziemcach wynika, że to cudzoziemcowi, a nie innemu podmiotowi ma przysługiwać tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę na bezczynność Sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Wskazać należy, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1-3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani nie wykonuje czynności o których mowa w art. 36 Kpa. Zgodnie z powołanymi przepisami załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 35 § 1 Kpa nakłada na organ mający załatwić sprawę obowiązek działania bez zbędnej zwłoki, którą należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych. Tak zatem termin miesięczny i dwumiesięczny dla organu pierwszej instancji oraz miesięczny dla postępowania odwoławczego (art. 35 § 3) należy traktować jako terminy maksymalne nie zaś podstawowe. Do wskazanych terminów jednakże nie wlicza się okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika z akt sprawy I. T. ... czerwca 2006r. wystąpił do Wojewody M. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, którego braki formalne uzupełnił przy piśmie z dnia ... lipca 2006r. dołączając m.in. umowę najmu lokalu wraz z tytułem prawnym do lokalu. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy od odmownej decyzji Wojewody M. z dnia ... września 2006r. w przedmiocie wniosku skarżącego, Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z dnia ... grudnia 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uzasadniając to niemożnością rozpatrzenia na obecnym etapie sprawy wniosku skarżącego z dnia ... czerwca 2006r. bowiem wymaga on uzupełnienia braków formalnych. Wykonując wytyczne zawarte w decyzji z dnia ... grudnia 2006r. Wojewoda M. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony o tytuł prawny I. T. do zajmowanego przez niego lokalu przy ul. [...] w W. W odpowiedzi na powyższe skarżący przedłożył umowę najmu lokalu mieszkalnego wraz z aneksem i wyjaśnił, że powyższy lokal został wynajęty przez spółkę I. P. Sp. z o.o. i udostępniony na potrzeby wiceprezesa i członka zarządu – tj. I. T. i członków jego najbliższej rodziny, co zostało ujawnione w aneksie do umowy najmu. Zawiadomieniem z dnia ... kwietnia 2007r. Wojewoda M. poinformował skarżącego, iż wobec nieusunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 Kpa wniosek I. T. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z dnia ... czerwca 2006r. pozostawia się bez rozpoznania. Zdaniem Sądu z uwagi na okoliczność, iż postanowieniem z dnia ... lipca 2007r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców uznał zażalenie skarżącego w przedmiocie pozostawienia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony za nieuzasadnione stwierdzić tym samym należy, że powyższy wniosek nie został merytorycznie rozstrzygnięty. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s.84). Wyjaśnić również należy, że przepis art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9. W wyroku NSA z dnia 6 listopada 1985 r., I SA 1935/85, przyjęto, że: "artykuł 64 § 2 k.p.a. upoważnia jedynie właściwy organ administracji państwowej do pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli nie czyni ono zadość wymaganiom prawa, a wskazanych braków nie usunięto w wyznaczonym terminie. W niniejszej sprawie skarżący I. T. wywiązywał się z obowiązku nakładanego przez organ i na mocy art. 64 § 2 Kpa uzupełniał braki formalne zgodnie z wezwaniami organu. Zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy mógł więc stanowić podstawę do wydania przez Wojewodę M. rozstrzygnięcia w sprawie, a dopiero korzystając z zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 Kpa, organ administracji publicznej mógł i powinien był ocenić wiarygodność i moc dowodów zgromadzonych w sprawie według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, czego nie uczynił. Zdaniem Sądu ocena dowodów i rozważania co do ich mocy dowodowej w kontekście ustalania zaistnienia lub nie zaistnienia przesłanek uprawniających do zalegalizowania pobytu cudzoziemca na terytorium RP określonych w art. 53 i n. ustawy o cudzoziemcach winna mieć miejsce w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji w ramach rozpoznawania zgłoszonego wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W powyższym kontekście Sąd miał na uwadze przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie analizy dowodu jakim była umowa najmu lokalu z dnia ....07.2005r. wraz z aneksem nr ... i związaną z nią uchwałą nr ... Zgromadzenia Wspólników Z. oraz ustosunkowanie się do tych dowodów w swoim rozstrzygnięciu. Skoro organ tego nie dokonał, stwierdzić tym samym należy, że pozostawał w bezczynności i naruszył przepisy postępowania zawarte w Rozdziale 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uznać należy, że treść art. 64 § 2 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku nie uzupełnienia braków formalnych wniosku przy czym brak jest podstaw do tego ażeby w przypadku ich uzupełnienia, organ dokonywał oceny ich wagi i znaczenia dla sprawy wywołanej wnioskiem w sytuacji pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Brak jest podstaw do merytorycznej oceny wniosku poprzez ocenę zgromadzonych dowodów, w tym złożonych poprzez stronę, w ramach instytucji regulowanej treścią art. 64 § 2 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady ogólnej szybkości postępowania wypływa dla organu administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, iż nie można zarzucić im zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Skoro więc Wojewoda M. pozostaje w bezczynności i nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w terminie miesiąca, to skargę należało uznać za zasadną. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.