V SAB/Wa 11/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 10 września 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie odpowiedzi na zastrzeżenia pokontrolne oraz zajęcia stanowiska w sprawie zwrotu dofinansowania postanawia: odrzucić skargę W dniu [...] czerwca 2005 r. pomiędzy Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z siedzibą w W., a Gminą Miasta T. z siedzibą w T. zawarta została umowa cywilna nr [...] o dofinansowanie projektów w ramach programu pn. "Program wyrównywania różnic między regionami". Przedmiotem umowy było dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zakupu przez [...] w 2005 r. [...] sztuk autobusów niskopodłogowych w terminie od dnia [...] do dnia [...] oraz zakupu [...] autobusu do przewozu osób niepełnosprawnych w terminie od dnia [...] do dnia [...] przez [...]. Łączna wartość dofinansowania z umowy wynosiła [...] zł. Zasady programowe, na których oparta była umowa wymagały aby zakup autobusów dotyczył wyłącznie fabrycznie nowych pojazdów. W dniach [...] października 2006 r. Zespół Kontrolerów PFRON przeprowadził w [...] (jednostce organizacyjnej Gminy Miasta T.) kontrolę w zakresie realizacji umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., w części dotyczącej zakupu autobusów niskopodłogowych w roku 2005 przez [...]. W wyniku kontroli ustalono, że objęcie dofinansowaniem zakupu [...] z [...] zakupionych przez [...] autobusów jest niezgodne z umową, albowiem już w dacie podpisywania umowy autobusy te nie były nowe lecz używane, a [...] stał się ich drugim z kolei właścicielem. Także dokumentacja tych pojazdów budziła poważne zastrzeżenia formalnoprawne. Z przeprowadzonej kontroli w dniu [...] października 2006 r. sporządzono protokół kontroli. Kontrolowany został poinformowany o możliwości zgłoszenia na piśmie zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem, co do treści protokołu w terminie 7 dni od daty otrzymania protokołu. W dniu [...] listopada 2006 r. protokół kontroli został podpisany przez kierownika jednostki kontrolowanej – [...] Miasta T. – bez zastrzeżeń. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. Zarząd Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, na podstawie § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli przez Państwowy Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 63, poz. 586) przekazał [...] Miasta T. wystąpienie pokontrolne, w którym przedstawił swoje stanowisko wnosząc o zwrot przekazanej w ramach realizacji umowy z dnia [...] czerwca 2005 r. kwoty [...] zł wraz z należnymi odsetkami stanowiącej dofinansowanie ze środków PFRON do zakupu [...] autobusów. W wystąpieniu pokontrolnym wskazano, iż zgodnie z § 22 ust. 2 cytowanego rozporządzenia podmiot kontrolowany jest zobowiązany w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia poinformować Zarząd Funduszu o wykonaniu zaleceń lub przyczynach ich niewykonania. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Gmina Miasto T. pismem z dnia [...] lutego 2007 r. poinformowała Zarząd PFRON o wykonaniu zaleceń pokontrolnych. Wskazała, iż już w dniu [...] grudnia 2006 r. dokonała zwrotu żądanej kwoty [...] zł wraz z należnymi odsetkami na rachunek Oddziału PFRON, gdyż obawiała się wstrzymania przez PFRON dalszego finansowania zakupu autobusów w ramach podpisanej w dniu [...] lipca 2006 r. kolejnej umowy o dofinansowanie projektów w ramach programu pn. "Program wyrównywania różnic między regionami". Ponadto w piśmie tym kwestionując wyniki kontroli PFRON wniosła o ponowne przeanalizowanie zaistniałej sytuacji pod względem faktycznym i prawnym (przedstawiając szeroko swoje stanowisko) oraz o zwrot niesłusznie jej zdaniem zwróconej kwot [...] zł. W związku z brakiem odpowiedzi Zarządu PFRON na zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. prośbę o ponowne przeanalizowanie sprawy objętej kontrolą Gmina Miasto T. pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. zarzuciła Zarządowi PFRON bezczynność w odpowiedzi na powyższe pismo, mimo że jej zdaniem na podstawie art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz obowiązany jest on stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach Gmina zwróciła się ponownie o pilne rozpatrzenie złożonych wniosków oraz o przekazanie jej zdaniem nienależnie zwróconego dofinansowania. W odpowiedzi na powyższe pismo Zarząd PFRON poinformował [...] Miasta T. pismem z dnia [...] lutego 2008r. o przebiegu postępowania kontrolnego w [...] (jednostce organizacyjnej Gminy Miasta T.). Pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. Gmina Miasto T. wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych polegającą na braku rozpatrzenia, pomimo obowiązku wynikającego, jej zdaniem, z przepisu art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), zastrzeżeń skarżącego do wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] stycznia 2007 r. W związku ze złożoną skargą skarżąca zwróciła się do Sądu o zobowiązanie Zarządu Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych do rozpatrzenia wniesionych zastrzeżeń i do zajęcia stanowiska w kwestii zwrotu na rzecz skarżącej dofinansowania w kwocie [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna gdyż dotyczy sprawy w ramach stosunku cywilnoprawnego, a Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie występuje w niej jako organ administracyjny lecz jako strona umowy, tak więc sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej. Ponadto organ wskazał, iż skarga jest bezprzedmiotowa albowiem jeszcze przed przekazaniem wystąpienia pokontrolnego skarżąca dokonała spłaty zadłużenia, co świadczyło o uznaniu przedstawionych w protokole faktów. W tej sytuacji zdaniem organu nie może być mowy o opieszałości w odpowiedzi na zastrzeżenia skarżącej do wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Paragraf 2 powyższego przepisu wskazuje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Odnosząc się do wskazanego przepisu należy wskazać, iż akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Należy ponadto przyjąć, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 378). Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Gminy Miasta T. na nie rozpatrzenie przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zastrzeżeń strony skarżącej do wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] stycznia 2007 r. Powyższa sprawa swój bieg rozpoczęła od zawarcia w dniu [...] czerwca 2005 r. umowy nr [...] pomiędzy Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z siedzibą w W., a Gminą Miasta T. z siedzibą w T. o dofinansowanie projektów w ramach programu pn. "Program wyrównywania różnic między regionami". Przedmiotem umowy było dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zakupu przez [...] w 2005 r. [...] sztuk autobusów niskopodłogowych w terminie od dnia [...] do dnia [...] oraz zakupu [...] autobusu do przewozu osób niepełnosprawnych w terminie od dnia [...] do dnia [...] przez [...]. Łączna wartość dofinansowania z umowy wynosiła [...] zł. Powyższa umowa ma zatem charakter cywilnoprawny, a strony umowy działają tutaj na zasadzie równorzędności, o czym świadczy § 16 ust. 3 i 4 powyższej umowy, w którym ustalono, że w sprawach nie uregulowanych umową zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego, natomiast wszelkie spory wynikłe z umowy podlegają rozpatrzeniu przez Sąd właściwy dla siedziby Oddziału PFRON w [...]. Tak więc Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nie występuje w umowie jako organ administracyjny lecz jako strona umowy. W ramach umowy Gmina Miasto T. zobowiązana była do umożliwienia w każdym czasie przedstawicielowi PFRON przeprowadzenia kontroli w zakresie przedmiotu umowy oraz do udzielania na życzenie PFRON pisemnych informacji o przebiegu oraz zaawansowaniu wykonania dofinansowywanego projektu (§ 6 ust. 1 pkt 2 umowy). Dodatkowo w § 6 ust. 2 umowy jednostce samorządu przysługiwało prawo złożenia na piśmie zastrzeżeń lub wyjaśnień do protokołu kontroli. Powyższe wyjaśnienia lub zastrzeżenia należało złożyć do PFRON w terminie 7 dni od daty podpisania protokołu kontroli. PFRON był zobowiązany zająć stanowisko w sprawie zastrzeżeń lub wyjaśnień w terminie 14 dni od ich otrzymania. Powyższe regulacje zawarte w umowie z dnia [...] czerwca 2005 r. są zgodne z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli przez Państwowy Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 63, poz. 586), które zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 3f ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Należy zauważyć, że Gmina Miasto T. nie zgłosiła w terminie wynikającym z umowy zastrzeżeń do protokołu kontroli z przeprowadzonej w dniach [...] października 2006 r. przez PFRON kontroli w zakresie realizacji umowy. Natomiast dopiero po skierowanym do skarżącej wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] stycznia 2007 r. próbuje wymóc na organie (działającym tu jako strona umowy), tryb, który już jej nie przysługuje. Zgodnie z umową z dnia [...] czerwca 2005 r. PFRON nie ma obowiązku ustosunkowywania się do zarzutów zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego. Obowiązku takiego nie przewiduje również rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli przez Państwowy Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, które w § 22 ust. 1 stanowi, że na podstawie wyników kontroli Zarząd Funduszu kieruje do podmiotu kontrolowanego wystąpienie pokontrolne, w którym wskazuje rodzaj nieprawidłowości, przyczyny, a także zalecenia zmierzające do ich usunięcia (...). Natomiast podmiot kontrolowany w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia pokontrolnego informuje Zarząd Funduszu o wykonaniu zaleceń lub przyczynach ich niewykonania (§ 22 ust. 2 cytowanego rozporządzenia). Sąd zauważa, że pismem z dnia [...] lutego 2007 r. podmiot kontrolowany poinformował Zarząd Funduszu o wykonaniu zaleceń, to jest o zwrocie w dniu [...] grudnia 2006 r. kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł. Skoro jednak Gmina Miasto T. kwestionuje zasadność dokonanego przez nią zwrotu [...] zł to spór dotyczący tej kwestii należy uznać za spór związany z wykonaniem umowy. To powoduje, że zdaniem Sądu, zgodnie z umową wszelkie spory o prawidłowe lub nieprawidłowe wykonanie umowy rozpatruje sąd powszechny. W związku z powyższym do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, działającego w przedmiotowej sprawie jako strona umowy cywilnoprawnej, nie ma zastosowania powoływany przez skarżącą w skardze art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, dotyczący stosowania przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu powoływany przepis ma zastosowanie tylko do spraw rozpatrywanych i rozstrzyganych przez Fundusz działający jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej. Tym samym według Sądu powyższą sprawę należy zakwalifikować do szeroko rozumianej "sprawy cywilnej" określonej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z dnia 1 grudnia 1964 r.) w związku z czym wydanie rozstrzygnięcia przez Sąd Administracyjny naruszyłoby dyspozycję omawianego przepisu art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym należy podkreślić, że obowiązek administracyjny organu do działania wyznaczony jest normami administracyjnymi, jeżeli zatem organ nie ma kompetencji do określonego działania, to nie można takiemu organowi zarzucić bezczynności. Reasumując bezczynność organu administracji publicznej nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia braku kompetencji do działania. W związku z powyższym złożoną skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do Sądu Administracyjnego należało uznać jako niedopuszczalną i na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej odrzuceniu.