V SAB/Wa 14/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA - Mirosława Pindelska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zespołu [...] w S. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie nierozpoznania wniosku postanawia: odrzucić skargę Zespół [...] w S., zwany dalej ZOZ w S., będący Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej (SPZOZ) czyli podmiotem posiadającym osobowością prawną (art. 35b ust. 3 ustawy z 30sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej – Dz.U. z 2007r. Nr 14, poz. 89 ze zm., zwanej dalej ustawą z 30 sierpnia 1991r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie nie wydania skarżącemu decyzji administracyjnej na jego wniosek z 30 sierpnia 2007 r. Pismem tym skarżący wystąpił do Ministra Zdrowia z wnioskiem o zawarcie ugody o zrzeczenie się roszczeń wynikających z art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 1, poz. 2 ze zm.). Minister Zdrowia pismem z [...] września 2007r. poinformował, iż powyższy wniosek przekazał zgodnie z właściwością do [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia. Pismem z [...] września 2007r. [...]Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia poinformował ZOZ w S., że jego roszczenie nie istnieje. Zdaniem skarżącego Minister Zdrowia jest w zwłoce bowiem nie wydał decyzji w zakresie wniosku skarżącego o zawarcie ugody, a przekazanie sprawy pismem z [...] września 2007r. zgodnie z właściwością nie miało cech postanowienia. Pismem z 18 stycznia 2008 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie prośby. W odpowiedzi (pismem z [...] stycznia 2008 r.) Minister Zdrowia wskazał na możliwość zawarcia ugody. Organ poinformował jednocześnie skarżącego, iż zgodnie z art. 35 ust. 10g ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, póz. 684 ze zm.) warunkiem umorzenia pożyczki było zawarcie ugody do 30 listopada 2007 r. i w związku z tym zawarcie ewentualnej ugody nie będzie skutkowało umorzeniem pożyczki. W piśmie z 29 stycznia 2008 r. skarżący poinformował, że termin do złożenia wniosku o zawarcie ugody został dochowany, a tym samym ugoda winna skutkować umorzeniem 30% pożyczki w świetle art. 35 ust. 10b ww. ustawy. Wraz z kolejnym pismem skarżący przesłał do Ministra Zdrowia dokumenty w celu zawarcia ugody skutkującej umorzeniem pożyczki. W odpowiedzi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. ,sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, bądź innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, iż skarga na bezczynność Ministra Zdrowia jest niedopuszczalna, gdyż organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie wnioskowanym przez skarżącego. ZOZ w S. podlegający ustawie z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, póz. 684 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 15 kwietnia 2005r., w ramach realizacji uprawnień tam zawartych wystąpił ze skargą na bezczynność w zakresie art. 35 tej ustawy, tj. czynności dotyczącej zawarcia umowy w zakresie zrzeczenia się roszczeń, o których mowa w ust. 10b pkt 4 art. 35 ww. ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 10b ww. ustawy samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) posiada ostateczną decyzję o warunkach restrukturyzacji; 2) który do dnia umorzenia dokona spłaty odsetek należnych za ten okres; 3) któremu przysługuje roszczenie wobec Narodowego Funduszu Zdrowia, Skarbu Państwa lub innej jednostki sektora finansów publicznych z tytułu zobowiązań tego zakładu wobec pracowników wynikających z ustawy wymienionej w art. 4 pkt 3; 4) który zrzeknie się roszczeń, o których mowa w pkt 3 - umarza się odpowiednio pozostałą cześć pożyczki albo pozostałą część pożyczki i środków uzyskanych z tytułu zwiększenia, o którym mowa w art. 35b ust. 3. Z treści art. 35 ust. 1 ww. ustawy wynika, że podmiot będący w toku postępowania restrukturyzacyjnego może uzyskać pożyczkę od Skarb Państwa na restrukturyzację finansową zakładu. Może również taki zakład wystąpić w określonych okolicznościach o umorzenie części pożyczki i jednym z warunków umorzenia jest z godnie z cytowanym wyżej art. 35 ust. 10b pkt 4 zrzeczenie się roszczeń. W tym miejscu podkreślić należy, że aby zrzec się tych roszczeń muszą one istnieć. Roszczenia takie mają charakter niewątpliwie cywilnoprawny i zrzeczenie się ich również dokonywane jest w formie umowy cywilnoprawnej, co wynika z treści art. 35 ust. 10b pkt 3, 4 i ust. 10d ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Charakter tych roszczeń, jako cywilnoprawnych, został bardzo wyraźnie określony w uchwale Sądu Najwyższego z 30 marca 2006r., sygn. akt III CZP 130/05. Powyższa uchwała, odwołująca się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2002r., sygn. akt K 43/01, potwierdziła, iż art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 1, poz. 2 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 16 grudnia 1994r., stanowi w związku z art. 56 Kodeksu cywilnego podstawę roszczenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stosunku do Kasy Chorych (obecnie NFZ) o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia pracowników, jeżeli zakład ten, mimo prawidłowego gospodarowania środkami uzyskanymi na podstawie umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych, nie mógł tych kosztów pokryć w całości lub części. Sąd Najwyższy wskazał, iż w chwili wejścia w życie art. 4a ww. ustawy ubezpieczenie zdrowotne w zakresie organizowania, finansowania, udzielania świadczeń opieki zdrowotnej realizowane było – zgodnie z ustawą z 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) – przez Kasy Chorych (NFZ). Kasy Chorych zawierały umowy o udzielanie ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych z podmiotami mającymi uprawnienia do udzielania takich świadczeń na podstawie odrębnych przepisów (świadczeniodawcami). Umowy te stanowiły – obok stosunku ubezpieczenia łączącego ubezpieczonego z Kasą Chorych i stosunku łączącego ubezpieczonego (pacjenta) ze świadczeniodawcą – element instytucji ubezpieczenia zdrowotnego. Wymienione umowy miały charakter cywilnoprawny. Artykuł 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. wszedł w życie po zawarciu ze świadczeniodawcami przez Kasy Chorych umów o udzielanie ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych w 2001 r. i obowiązywał tylko w odniesieniu do wzrostu wynagrodzeń pracowniczych w latach 2001 i 2002. Sąd Najwyższy w przedmiotowej uchwale wskazał, iż celem tej regulacji było podniesienie wynagrodzeń w sposób określony w ustawie z dnia 16 grudnia 1994 r. Wzrost wynagrodzeń przewidziany w art. 4a ww. ustawy dotyczył pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej zatrudniających więcej niż 50 osób. Przepis ten uznano za podstawę roszczeń pracowników ww. jednostek o podwyższenie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę o kwotę nie niższą niż 203 zł w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Art. 4a ww. ustawy budzący kontrowersje prawne został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2002r., sygn. akt K 43/01 za zgodny z art. 2, 7 i 32 Konstytucji. Ta zgodność z Konstytucją została uwarunkowana rozumieniem tego przepisu jako tworzącego współodpowiedzialność systemu finansów za jego wykonanie. Tym samym Trybunał odniósł tę współodpowiedzialność do konstytucyjnych obowiązków władzy publicznej w zakresie ochrony zdrowia. Co zdaniem Sądu Najwyższego było wskazaniem, iż publiczne środki, które są lub powinny być przeznaczone na opiekę zdrowotną, mają zapewnić realizację zobowiązań wynikających z przepisu art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994r. Stąd wniosek Sądu Najwyższego, że Kasy Chorych, na których ciążył obowiązek racjonalnego kształtowania odpłatności za usługi służby zdrowia, będące podmiotami finansów publicznych, powinny w zakresie swych funkcji wykonywać postanowienia art. 4a ww. ustawy. Dalej Sąd Najwyższy wychodząc z twierdzenia Trybunału Konstytucyjnego o "współodpowiedzialności" uznał, że samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej nie przysługuje całkowita rekompensata kosztów podwyżki wynagrodzeń. Przysługuje jedynie roszczenie o zapłatę kwot niezbędnych do pokrycia kosztów związanych z realizacją obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994r.. Konkluzja ta wynikała z wykładni art. 56 Kodeksu cywilnego w związku z art. 4a ww. ustawy. Przepis art. 56 Kodeksu cywilnego stanowiący, że czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. Artykuł 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r. w rozumieniu wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny jako element obowiązującego porządku prawnego i umowy o udzielanie ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych zawarte na lata 2001 i 2002 stanowią podstawę ww. roszczeń. Roszczenie polega na dochodzeniu kwoty jako części należnego umownego świadczenia pieniężnego. Powyższa uchwała wskazując podstawę prawną roszczeń potwierdza ich cywilnoprawny charakter. Wskazuje, że roszczenie o zapłatę kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów realizacji obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994r. wymaga udokumentowania, że mimo podjęcia wszelkich niezbędnych działań organizacyjnych i finansowych samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie był w stanie pokryć tych kosztów w całości ze środków znajdujących się w jego dyspozycji. Zważywszy na powyższy cywilnoprawny charakter roszczeń oraz na konieczność, w przypadku sporu stron, ustalenia samego istnienia roszczenia i jego wysokości w postępowaniu przed sądem powszechnym oraz mając na uwadze formę zrzeczenia się tego roszczenia (umowa) na potrzeby art. 35 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej należy uznać, iż tylko do samego postępowania restrukturyzacyjnego zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2005r. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast postępowanie to poprzedzone musi być ustaleniem istnienia roszczenia i jego zrzeczeniem się na drodze cywilnoprawnej. Zatem w powyższych sytuacjach nie przewiduje się wydania decyzji administracyjnej, czego domaga się strona skarżąca. Przyjmując treść pisma Ministra Zdrowia nr [...] (karta 11 akt sądowych), w którym zawarta jest informacja, o tym, że Minister Zdrowia jest uprawniony do zawarcia w imieniu Skarbu Państwa umów o zrzeczenie się przez SPZOZ roszczeń wobec NFZ należy wskazać, że pismo to nie tworzy szczególnego trybu postępowania administracyjnego, nie zmieniło też, bo nie mogło, treści art. 53 ustawy z 30 sierpnia 1991r. stanowiącego w ust. 1, o samodzielnym gospodarowaniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przekazanym majątkiem z zastrzeżeniem, co do aktywów trwałych. Roszczenie, o którym mowa w sprawie nie stanowi elementu majątku trwałego, wywodzi się z umowy z Kasami Chorych (obecnie NFZ) w myśl m.in. art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 1991r. Zatem podlegało samodzielnemu gospodarowaniu o czym może wskazywać art. 60ust. 1 ww. ustawy w związku z ww. rozważaniami dotyczącymi powstania i wysokości roszczeń. Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej posiada osobowość prawną (art. 35b ust. 3 ustawy z 30 sierpnia 1991r.) reprezentowany jest przez kierownika zakładu (art. 44 ust. 1 ww. ustawy). Podmiot ten mógł samodzielnie wystąpić z pozwem o zasądzenie roszczeń. Z treści pisma Ministra Zdrowia z [...] lipca 2007r. wynika, że ten stan był praktyką (żądanie złożenie odpisu pozwu). Nie wynika zaś aby Minister Zdrowia przystępował do postępowań sądowych. Pismo stanowi o zawieraniu umów o zrzeczenie się roszczeń wobec NFZ bez wskazania podstawy prawnej tego działania w stosunku do samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. Sama ustawa z 15 kwietnia 2005r. w art. 35 nie przewidywała szczególnych uprawnień dla Ministra Zdrowia w odniesieniu do zawierania umów zrzeczenia czy składania oświadczeń o zrzeczeniu się roszczeń przed sądem powszechnym. Nie można też stwierdzić aby kwestia reprezentacji SPZOZ w tych czynnościach podlegała sferze spraw nieuregulowanych tą ustawą, a objętych regulacją k.p.a. w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2005r. To nie kodeks postępowania administracyjnego stanowił o reprezentacji ZOZ tylko ustawa z 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej. Zatem trudno wywieźć głoszone przez skarżącą twierdzenie o potrzebie wydania decyzji w sprawie zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nie stanowi o tym ani ustawa restrukturyzacyjna ani ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Potwierdza to zresztą działanie zaistniałe w przedmiotowej sprawie, w którym Minister Zdrowia przesłał wniosek strony skarżącej o zawarcie umowy do oddziału NFZ w O., o czym pismem z [...] września 2007r. (karta 16 akt sądowych) poinformował skarżącą. O fakcie tym poinformował również stronę [...] Oddział Wojewódzki NFZ w O. pismem z [...] września 2007r. (karta 15 akt sądowych) wskazując jednocześnie brak istnienia roszczenia wobec zapadłych wyroków sądów powszechnych. Zatem na marginesie sprawy WSA w Warszawie zauważa, że z treści tego pisma, nie kwestionowanego przez stronę, wynika brak przedmiotu sprawy, w której miałaby być zawierana umowa. Jest to tylko uwaga Sądu poczyniona na tle treści korespondencji z zastrzeżeniem, że sąd administracyjny nie jest kompetentny do ustalenia istnienia bądź nie roszczenia. Strona nie przedstawiła wyroku sądu powszechnego więc nie można też stwierdzić, że on istnieje. Powyższe jednak nie wpłynęło na istotę ustaleń faktycznych potrzebnych do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Istotą ustaleń Sądu jest stwierdzenie, że ww. przepisy prawne mające zastosowanie do sprawy przedstawionej przez stronę w skardze nie przewidują działań administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego zgodnie z cytowanym wyżej art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a zarzuty o braku wydania decyzji, czy też postanowienia o przekazaniu sprawy przez Ministra Zdrowia zgodnie z właściwością do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w O. za pozbawione podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.