V SAB/Wa 15/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA – Arkadiusz Tomczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie rozpoznania odwołania od informacji o wykluczeniu z procedury naboru wniosków postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi Gminy [...], dalej "strona", "skarżąca" lub "Gmina" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Ministra Rozwoju i Finansów, dalej: "Minister" lub "organ" polegająca na niewydaniu decyzji w sprawie rozpoznania odwołania Gminy od informacji o jej wykluczeniu z procedury naboru wniosków w programie Współpracy Transgranicznej Polska-Białoruś-Ukraina 2014-2020. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu [...] czerwca 2017r. Gmina wniosła do Ministra odwołanie od informacji o jej wykluczeniu z procedury naboru wniosków w programie Współpracy Transgranicznej Polska-Białoruś-Ukraina 2014-2020, dalej: "PWT PBU 2014-2020". Pismem z [...]lipca 2017 r. nr [...] Minister poinformował stronę, że odwołanie nie może zostać rozpoznane pozytywnie. Wskazał również, że odwołanie stanowi ostateczną decyzję w zakresie koncepcji projektu nr [...] zgłoszonego w ramach naboru wniosków PWT PBU 2014-2020. W dniu 1 sierpnia 2017 r. skarżąca wystąpiła do organu z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie i żądaniem wydania decyzji w sprawie jej odwołania z [...] czerwca 2017 r. Minister w piśmie z [...] sierpnia 2017r. poinformował stronę, że decyzje dotyczące oceny i wyboru projektu w ramach PWT PBU 2014-2020 nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Strona wniosła skargę na bezczynność zarzucając organowi naruszenie art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W skardze wniosła o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca argumentowała, że PWT PBU 2014-2020 zalicza się do programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej, które objęte są regulacją przepisów ustawy wdrożeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Ministra w sprawie niewydania decyzji dotyczącej odwołania Gminy od wyniku procedury naboru wniosków w programie Współpracy Transgranicznej Polska-Białoruś-Ukraina 2014-2020. Sąd dokonując kontroli sprawy ze skargi na bezczynność organu w pierwszym rzędzie przeprowadza ocenę dopuszczalności takiej skargi. Oceniając wniesioną skargę na bezczynność Ministra z tej perspektywy, należy uznać ją za niedopuszczalną, ponieważ pozostaje ona poza zakresem działania sądów administracyjnych. Wskazać należy, że ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynność jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przy bezczynności w działaniu organu administracji skardze do sądu podlegają tylko wskazane w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a przypadki określone w pkt 1-4a ustawy. Przechodząc do analizy przepisów dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy zgodzić należy się z organem administracji, że brak jest normy prawa materialnego, która stanowiłaby podstawę do wydania decyzji w związku nieuwzględnieniem projektu strony zgłoszonego do programu Współpracy Transgranicznej Polska-Białoruś-Ukraina 2014-2020. Projekty zgłaszane do realizowania w ramach PWT PBU 2014-2020 nie są rozpoznawane, oceniane i weryfikowane na podstawie ustawy wdrożeniowej, dlatego strona bezzasadnie powołuje art. 56 ust. 2 jako podstawę procedowania w sprawie wniosków zgłaszanych w ramach PWT PBU 2014-2020. Sąd nie podziela stanowiska strony zgodnie z którym PWT PBU zalicza się do programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej. Art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. PWT PBU 2014-2020 należy natomiast do programów prowadzonych w ramach unijnej polityki sąsiedztwa i nie jest objęty regulacjami ustawy wdrożeniowej. Zastosowanie do PWT PBU 2014-2020 art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdy stanowiłby on "program operacyjny" w jej rozumieniu. Zgodnie z art. 2 pkt 17) programem operacyjnym jest: a) krajowy program operacyjny - program służący realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności w rozumieniu art. 5 pkt 7a lit. a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uchwalony przez Radę Ministrów i przyjęty przez Komisję Europejską, odzwierciedlający cele zawarte we Wspólnych Ramach Strategicznych stanowiących załącznik I do rozporządzenia ogólnego oraz w umowie partnerstwa, które mają być osiągnięte za pomocą funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności, będący podstawą realizacji działań w nim określonych, stanowiący program, o którym mowa w art. 96 rozporządzenia ogólnego, b) program EWT - program Europejskiej Współpracy Terytorialnej, o którym mowa w art. 8 rozporządzenia EWT, na przystąpienie do którego wyraziła zgodę Rada Ministrów, przyjęty przez Komisję Europejską, odzwierciedlający cele zawarte we Wspólnych Ramach Strategicznych stanowiących załącznik I do rozporządzenia ogólnego oraz w umowie partnerstwa, będący podstawą realizacji działań w nim określonych, c) regionalny program operacyjny - program służący realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności w rozumieniu art. 5 pkt 7a lit. a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uchwalony przez zarząd województwa i przyjęty przez Komisję Europejską, odzwierciedlający cele zawarte we Wspólnych Ramach Strategicznych stanowiących załącznik I do rozporządzenia ogólnego oraz w umowie partnerstwa, które mają być osiągnięte za pomocą funduszy strukturalnych, będący podstawą realizacji działań w nim określonych, stanowiący program, o którym mowa w art. 96 rozporządzenia ogólnego. PWT PBU 2014-2020 nie zalicza się do krajowych i regionalnych programów operacyjnych. Sąd podziela ocenę organu administracji, że nie jest to również program Europejskiej Współpracy Terytorialnej, dalej "program EWT". Zgodnie z definicją: "program EWT", to program realizowany na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1299/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu "Europejska współpraca terytorialna" (art. 2 pkt 21 ustawy wdrożeniowej). PWT PBU 2014-2020 nie jest natomiast realizowany w ramach rozporządzenia 1299/2013, tylko w ramach Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 232/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiającego Europejski Instrument Sąsiedztwa i doprecyzowującego go Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 897/2014 z dnia 18 sierpnia 2014 r. ustanawiającego przepisy szczegółowe dotyczące wdrażania programów współpracy transgranicznej finansowanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 232/2014 ustanawiającego Europejski Instrument Sąsiedztwa. W punkcie 5 rozporządzenia 232/2014 wskazano: "Niniejsze rozporządzenie powinno wspierać realizację inicjatyw politycznych, które ukształtowały EPS; są to: Partnerstwo Wschodnie pomiędzy Unią a jej wschodnimi sąsiadami, partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu oraz Unia dla Śródziemnomorza w południowym sąsiedztwie. Wszystkie te inicjatywy mają strategiczne znaczenie i w równym stopniu zapewniają ważne ramy polityki ukierunkowanej na zacieśnienie stosunków z krajami partnerskimi oraz stosunków między tymi krajami, w oparciu o zasady wzajemnej rozliczalności, współodpowiedzialności i poczucia obowiązku. Niniejsze rozporządzenie powinno także wspierać wdrażanie współpracy regionalnej w całym europejskim sąsiedztwie, prowadzonej między innymi w ramach polityki wymiaru północnego lub synergii czarnomorskiej, jak również, przede wszystkim w przypadku współpracy transgranicznej, aspekty zewnętrzne strategii makroregionalnych. Celem Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (EIS) jest co do zasady rozwijanie współpracy z państwami nie należącymi do Unii Europejskiej, ale sąsiadującymi z nią, co w konsekwencji oznacza – w ocenie Sądu, że PWT PBU 2014-2020 nie jest programem w ramach polityki spójności. Z preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 232/2014 ustanawiającego Europejski Instrument Sąsiedztwa wynika również, że w ramach tego rozporządzenia nie jest realizowana polityka spójności UE, a więc działania służące wzmocnieniu spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej UE rozumianej jako wyrównywanie różnic pomiędzy krajami UE (art. 174 TFUE). W motywie nr 2 preambuły jako podstawę prawną dla inicjatywy ustawodawczej zakresie Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa wskazano art. 8 Traktatu o Unii Europejskiej: (2) Art. 8 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) stanowi, że Unia ma rozwijać szczególne stosunki z państwami z nią sąsiadującymi, dążąc do utworzenia przestrzeni dobrobytu i dobrego sąsiedztwa, opartej na wartościach Unii i charakteryzującej się bliskimi i pokojowymi stosunkami opartymi na współpracy. Według pkt (3) preambuły w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa (EPS) Unia oferuje sąsiadującym z nią krajom europejskim uprzywilejowane stosunki, oparte na wzajemnym zobowiązaniu do przestrzegania i propagowania takich wartości jak demokracja i prawa człowieka, praworządność, dobre rządy oraz zasady gospodarki rynkowej i trwały rozwój gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu. EPS stanowi ponadto, w stosownych przypadkach, ramy dla większej mobilności i bardziej intensywnych kontaktów międzyludzkich, zwłaszcza poprzez umowy o ułatwieniach wizowych i umowy o readmisji oraz, na zasadzie indywidualnej, za pomocą liberalizacji systemu wizowego. W pkt (4) preambuły stwierdzono: od czasu jej zapoczątkowania EPS pozwoliła zacieśnić stosunki z krajami partnerskimi i przyniosła wymierne korzyści zarówno Unii, jak i jej partnerom, w tym rozpoczęcie inicjatyw regionalnych i wspieranie demokratyzacji w europejskim sąsiedztwie. Kilka znaczących wydarzeń w europejskim sąsiedztwie doprowadziło do wszechstronnego przeglądu strategicznego EPS w 2011 r. Przegląd ten przewiduje między innymi większe wsparcie dla partnerów zdecydowanych budować demokratyczne społeczeństwa i podejmujących reformy zgodnie z podejściem motywacyjnym ("więcej za więcej") i zasadą wzajemnej rozliczalności, a także zgodnie z koncepcją partnerstwa ze społeczeństwami oraz bardziej zróżnicowanym i dostosowanym do indywidualnych potrzeb podejściem do poszczególnych krajów partnerskich. Niniejsze rozporządzenie powinno ustanowić wyraźne powiązania między ramami EPS a wsparciem, które ma być udzielone na mocy niniejszego rozporządzenia. Operacje realizowane w ramach rozporządzeń regulujących Europejski Instrument Sąsiedztwa nie są objęte zakresem "programu operacyjnego" i "projektu" w rozumieniu zapisów przyjętych w ustawie wdrożeniowej. Dlatego procedura weryfikacji wniosku złożonego w ramach PWT PBU 2014-2020 nie jest prowadzona na podstawie ustawy wdrożeniowej. Nie ma podstawy prawnej, na której organ mógłby wydać decyzję administracyjną wobec strony ubiegającej się o dofinansowanie w ramach PWT PBU 2014-2020, samym nie można też mówić o pozostawaniu przez organ w bezczynności. Wobec powyższego Minister nie miał obowiązku wydania decyzji w sprawie wykluczenia strony z procedury naboru wniosków w programie Współpracy Transgranicznej Polska-Białoruś-Ukraina 2014-2020. Podstawy wydania decyzji nie mógł stanowić art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W konsekwencji powyższego skarga nie może zostać rozpoznana merytorycznie, gdyż podlega ona odrzuceniu z przyczyn formalnych na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.