V SAB/Wa 16/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarowania Odpadami Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Ministra Środowiska postanawia: odrzucić skargę "Zakład Gospodarowania Odpadami" Sp. z o.o. w [...] (zwana dalej: skarżącą) pismem z [...] lutego 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Środowiska w sprawie wydania decyzji w związku z wniesionymi przez skarżącą w dniu [...] maja 2013 r. zastrzeżeniami do opinii Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W swej skardze skarżąca wskazała, że w dniu [...] maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł zastrzeżenia do opinii NFOŚiGW z [...] kwietnia 2013 r. Wobec braku zajęcia stanowiska – w zakreślonym do tego w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: k.p.a. terminie – pismem z 29 sierpnia 2013 r. poinformowała o tym fakcie Ministra Środowiska oraz NFOŚiGW. Minister pismem z [...] września 2013 r. poinformował, że w opinii z [...] sierpnia 2013 r. rozpatrzył zastrzeżenia skarżącej do analizy wyniku kontroli uprzedniej UZP z 28 czerwca 2012 r. Pismem z [...] lutego 2014 r. skarżąca wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie. W uzasadnieniu prawnym skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) poprzez błędne uznanie, że ustalanie i nakładanie korekt finansowych następuje w formie opinii kierowanej do strony, podczas gdy następować powinno ono w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: zobowiązanie Ministra Środowiska do wydania decyzji w związku z wniesionymi przez stronę w dniu [...] maja 2013 r. zastrzeżeniami do opinii NFOŚiGW, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270); dalej: p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania. Minister wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia argumentów przemawiających za odrzuceniem skargi wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 3 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Ministra Środowiska w sprawie wydania decyzji w związku z wniesionymi przez stronę w dniu [...] maja 2013 r. zastrzeżeniami do opinii NFOŚiGW. Sąd dokonując kontroli sprawy ze skargi na bezczynność organu w pierwszym rzędzie przeprowadza ocenę dopuszczalności takiej skargi. Oceniając wniesioną skargę na bezczynność Ministra z tej perspektywy, należy uznać ją za niedopuszczalną, ponieważ pozostaje ona poza zakresem działania sądów administracyjnych. Wskazać należy, że ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynność jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przy bezczynności w działaniu organu administracji skardze do sądu podlegają tylko wskazane w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a przypadki określone w pkt 1-4a ustawy. W ocenie Sądu, skarżąca Spółka błędnie utożsamia procedurę ustalania i korygowania nieprawidłowości oraz korektę finansową, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Należy wskazać, iż podstawą działania NFOŚiGW w zakresie stwierdzenia nieprawidłowości i ustalenia jej wysokości są postanowienia umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w dniu [...] kwietnia 2011 r. pomiędzy NFOŚiGW (Instytucją Wdrażającą) a skarżącą. Zgodnie z § 12 oraz § 13 umowy o dofinansowanie Instytucja Wdrażająca kontroluje przestrzeganie przez Beneficjenta obowiązku zawierania umów, z tytułu których będzie ponosił wydatki kwalifikowalne dla zadań objętych Projektem, z uwzględnieniem procedur przewidzianych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655, z późn. zm.), w przypadku, gdy wymóg jej stosowania wynika z ustawy Pzp. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązał się do przestrzegania wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego. Podkreślić jednocześnie należy, iż Spółka decydując się na podpisanie umowy przyjęła na siebie obowiązki z niej wynikające, a stosunki łączące strony z chwilą jej podpisania mają charakter cywilny. Zgodnie z § 8 ust. 15b umowy Instytucja Wdrażająca dokonuje oceny kwalifikowalności wydatków. Wydatki poniesione niezgodnie z postanowieniami Umowy lub Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IiŚ wydanymi przez MRR są niekwalifikowalne. W uzasadnionych przypadkach, gdy w ocenie Instytucji Wdrażającej uznanie wydatku w całości za niekwalifikowalny jest nieproporcjonalne do wagi naruszenia, Instytucja Wdrażająca może uznać wydatek za częściowo kwalifikowalny. Instytucja Wdrażająca ma prawo oceny jaką wagę ma naruszenie warunków kwalifikowalności wydatków i ustala na tej podstawie wysokość kwoty, która powinna być uznana za niekwalifikowalną. O uznaniu wydatku za niekwalifikowalny w całości lub w części Instytucja Wdrażająca informuje Beneficjenta wskazując uzasadnienie swojej decyzji. Instytucja Wdrażająca może wstrzymać wypłatę środków do czasu wyjaśnienia zastrzeżeń, co do prawidłowości ich wykorzystania. Zatem prawo do "nałożenia korekty" (uznania części wydatków z danego kontraktu za niekwalifikowalne, jako wydatki nieprawidłowo poniesione) wynika wprost z umowy, a nie z przepisów prawa administracyjnego. Przejawem cywilnoprawnego charakteru opisywanej relacji jest również fakt poddania przez strony sporów wynikających z umowy właściwości sądów powszechnych (§ 21 ust. 9). W przypadku gdy beneficjent nie zgadza się z przyczyn merytorycznych z istotą lub wysokością dokonanego zmniejszenia dofinansowania, ma możliwość, na zasadach ogólnych, dochodzić swoich praw w związku z nienależytym wykonaniem umowy przesądem powszechnym. Należy również zaznaczyć, iż w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowości zostały wykryte przed rozliczeniem wydatku beneficjentowi w wyniku kontroli uprzedniej prowadzonego przez Spółkę, w trybie przetargu nieograniczonego, postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W takim przypadku, zgodnie z zaleceniami Instytucji Zarządzającej PO IiŚ nr [...] w zakresie sposobu korygowania wydatków nieprawidłowo poniesionych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013 z 8 października 2012 r., co do zasady, obniżenie maksymalnej kwoty dofinansowania określonej w umowie o dofinansowanie nie będzie miało miejsca, ponieważ kwota nieprawidłowo wydatkowana zostanie skorygowana najpóźniej na etapie weryfikacji i zatwierdzenia wniosku o płatność. Tym samym nie zostanie ujęta w Poświadczeniu i deklaracji wydatków oraz wniosku o płatność okresową do KE. Wskazane podejście, polegające na korygowaniu wniosków o płatność, jest o tyle korzystne dla beneficjenta, że nie powodując obniżenia maksymalnej kwoty dofinansowania, daje możliwość przedkładania do rozliczenia innych wydatków kwalifikowalnych, tzw. wydatków "czystych". Przedstawiane inne wydatki muszą jednak spełniać zasady kwalifikowalności wydatków, o których mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowania PO IiŚ, a więc m.in. muszą również dotyczyć "kwalifikowanego zakresu rzeczowego projektu". Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, do której załatwienia w drodze administracyjnej nie jest właściwy wskazany przez stronę organ. Skarga jest zatem niedopuszczalna, ponieważ nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.