V SAB/Wa 17/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący- sędzia WSA - Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie podpisania umowy o dofinansowanie projektu postanawia odrzucić skargę G. Sp. z o.o. w K. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach działania 4.4 – Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2014. Wniosek skarżącej został oceniony pozytywnie. W związku z powyższym Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., pełniąca rolę Regionalnej Instytucji Finansującej wezwała skarżącą do przekazania dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy, wskazując jednocześnie, że przekazanie dokumentów powinno nastąpić najpóźniej do dnia 30 czerwca 2014 r. gdyż jedynie do tej daty możliwe jest udzielanie wsparcia w ramach działania 4.4. POIG. Skarżąca w zakreślonym terminie nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Wobec powyższego pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., poinformowała skarżącą o braku możliwości podpisania umowy o dofinasowanie ww. projektu. W odpowiedzi na sprzeciw złożony przez skarżącą wobec powyższego stanowiska RIF, Państwowa Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. poinformowała skarżącą o braku możliwości podpisania umowy o dofinansowanie projektu. PARP wskazała, że w związku z art. 44 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz.Urz.UE.L nr 214 str. 3), a także z uwagi na brzmienie § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej (Dz.U. nr 190, poz. 1402) zawieranie umów o dofinansowanie w ramach działania 4.4. POIG po dniu 30 czerwca 2014 r. jest niemożliwe. W piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do podpisania umowy. W odpowiedzi PARP (pismo z dnia [...] stycznia 2015 r.) podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie braku możliwości podpisania umowy, skarżąca zaś wezwała RIF i PARP do zapłaty odszkodowania z tytułu odmowy podpisania umowy o dofinansowanie. Następnie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PARP w sprawie podpisania umowy o dofinansowanie projektu. W odpowiedzi na skargę PARP zwróciła się o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "ppsa"), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z przytoczonego przepisu wynika, że nie w każdej sytuacji, w której jednostka jest niezadowolona z działalności organów administracji publicznej, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić trzeba, że skargę można wnieść tylko w sytuacjach opisanych w powołanym wyżej przepisie. Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 ppsa, sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. Odnosząc powyższe rozważania do skargi wniesionej przez skarżącą, stwierdzić należy, że skarga ta nie dotyczy bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. O bezczynności organu administracji publicznej można bowiem mówić, gdy organ jest do tego zobowiązany, a mimo tego nie wydaje decyzji, postanowienia albo też nie wydaje aktu lub nie dokonuje czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Natomiast nie każde działanie podejmowane przez organ administracji publicznej może być zakwalifikowane jako decyzja, postanowienie lub też czynność materialno – techniczna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jeżeli zaś załatwienie konkretnego wniosku przez organ administracji nie przybiera formy decyzji, postanowienia lub też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to w takiej sprawie nie przysługuje skarga na bezczynność. Wynika to z treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Zawierane przez PARP umowy o udzielenie pomocy finansowej są umowami cywilnoprawnymi. Zgodnie bowiem z art. 6 b ust. 8 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. Nr 109, poz. 1158 ze zm.) - dalej ustawa o PARP Udzielanie pomocy finansowej następuje w drodze umowy, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 a pkt 1 ustawy o PARP Agencja uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) - dalej ustawa o NPR, jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6 b ust. 1. W art. 26 ust. 5 tej ustawy warunki dofinansowania, o których mowa w ust. 1-3, określa umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucją wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7. Z przytoczonych przepisów ustawy o NPR wynika, że podstawą dofinansowania przyznanego beneficjentowi jest umowa, a jedynie w przypadku określonym w art. 11 ust. 7 ustawy - który w przedmiotowej sprawie nie zachodzi - decyzja administracyjna. Ustawowe określenie, że przyznanie dofinansowania następuje na podstawie umowy lub decyzji administracyjnej oznacza, że umowa albo decyzja administracyjna są traktowane jako źródło uprawnień i obowiązków stron dotyczących dofinansowania. Jeżeli więc udziela się dofinansowania na podstawie umowy, to umowa jest jedyną i wystarczającą czynnością prawną, wyrażającą zarówno wolę przyznania dofinansowania określonemu przedsiębiorcy, jak i treść powstającego na tej podstawie zobowiązania. Zaznaczyć nalży, że gdyby w procesie udzielania dofinansowania na podstawie umowy ustawodawca zakładał wstępne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, przepisy prawne powinny wyraźnie przewidywać wydanie takiej decyzji. Omawiane wyżej ustawy takiej możliwości nie przewidują i nie przewiduje też takiej możliwości rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego – Innowacyjna Gospodarka (Dz. U. z 2012 r., poz. 438 ze zm.), w którym w rozdziale 12 uregulowano tryb udzielania pomocy finansowej. Decyzja administracyjna jest aktem władczym, zewnętrznym, adresowanym do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Musi być doręczona stronie, przysługuje od niej odwołanie a później skarga do sądu administracyjnego. Nie sposób więc przyjąć, iż zamiarem ustawodawcy było wydawanie decyzji poprzedzającej zawarcie umowy o dofinansowanie, skoro nie przewidziano takich czynności w szczegółowo określonej procedurze przyznawania dofinansowania i co więcej - takie czynności nie dają się pogodzić z określoną w ustawie procedurą przyznawania dofinansowania na podstawie umowy. Podkreślić w końcu należy, że w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że władczy akt organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej. Ta zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a. jest oczywista w każdym demokratycznym porządku prawnym. Stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjnoprawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej nie obejmuje bowiem domniemania podstaw działania organu administracji publicznej (jw. s. 17). Ponadto przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami, np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (jw. s. 8, 16). Z przytoczonych powodów skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych.