V SAB/Wa 21/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. A. na bezczynność Wojewody ... w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się; oddala skargę. W dniu 1 czerwca 2009 r. do Wojewody ... wpłynął wniosek o udzielenie Panu M. A. zezwolenia za osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelką polską. W związku z tym, iż wniosek zawierał braki formalne, pismem z dnia 10 czerwca 2009 r. Skarżący na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – został wezwany do ich uzupełnienie. W dniu 26 czerwca 2009 r. działając na mocy upoważnienia M. J. uzupełniła braki formalne i załączyła do akt sprawy dokument podróży cudzoziemca, potwierdzony za zgodność z oryginałem, przez pracownika organu I instancji. Następnie decyzją z dnia ...08.2009 r. Wojewoda ... umorzył postępowanie w sprawie udzielenia M. A. przedmiotowego zezwolenia, wskazując w uzasadnieniu, iż kwestia celu zawartego związku małżeńskiego przez Cudzoziemca została rozstrzygnięta w postępowaniu o udzielenie mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (Nr ...). Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który decyzją z ... grudnia 2009 r. ... uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nakazując merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Zawiadomieniem z dnia ... maja 2010 r. Nr ... Wojewoda ... poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 71a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca o cudzoziemcach. Organ I instancji wyjaśnił, iż wniosek został złożony podczas pobytu Cudzoziemca poza granicami Polski. Pełnomocnik M. A. złożył do organu II instancji zażalenie na pozostawienie wniosku bez rozpoznania wnosząc o wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy i wydanie decyzji w sprawie. Postanowieniem z dnia ...07.2010 r. nr ... Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek o udzielenie M. A. zezwolenia na osiedlenie się został nadany na poczcie w dniu ....05.2009 r., zaś z jego dokumentu podróży wynika, iż w okresie od dnia ...04.2009 r. do dnia ...06.2009 r. przebywał on poza terytorium Polski. Mając na uwadze powyższą okoliczność oraz treść art. 71a ust.2 pkt 2 w związku z art. 71a ust.1 ustawy o cudzoziemcach stwierdził, że Wojewoda ... zobligowany był do pozostawienia wniosku o udzielenie M. A. zezwolenia na osiedlenie się bez rozpoznania. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy zawartej w art. 71a ust.2 pkt 2 w/w ustawy pozostawienie wniosku bez rozpoznania było obligatoryjne. Zauważył też, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania powinno nastąpić po okazaniu w dniu ....06.2009 r. oryginału paszportu w siedzibie organu I instancji. W dniu 20.08.2010 r. pełnomocnik strony na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody ..., wnosząc o zobowiązanie Wojewody ... do wydania decyzji w określonym terminie. Zarzucił naruszenie przepisu art. 6 kpa, wskazując, iż Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organy mogą wydawać decyzję lub postanowienia w określonych sytuacjach, a zawiadomienie nie jest przewidzianym ustawowo sposobem załatwienia sprawy administracyjnej. Wskazał, iż Organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki a § 3 art. 35 kpa stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tymczasem wydając "zawiadomienie" organ uchylił się od wydania decyzji w sprawie oraz od załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu kpa. Podkreślił, iż niniejsza sprawa była wielokrotnie rozpatrywana. Strona była wzywana i przesłuchiwana, a wiec Organ na samym początku powinien był zająć stanowisko, co do nieobecności w kraju i złożonego wniosku. Wnioskodawca mógł w tym czasie złożyć kolejny wniosek lub potwierdzić czynność podczas przesłuchań z jego udziałem. Wskazał, iż art. 8 kpa stanowi, że Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Podniósł, iż Organy administracji publicznej działają na podstawie prawa (art. 6 kpa – zasada państwa prawa), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 – zasada praworządności). Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 – zasada pogłębiania zaufania obywateli). W odpowiedzi na skargę Wojewoda ... wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż Wojewoda ... mając na uwadze treść art. 71a ust. 2 pkt 2 w związku z art. 71a ust 1 ustawy o cudzoziemcach był zobligowany do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wydanie decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego stanowiłoby naruszenie przepisów prawa materialnego. Wskazał, iż wypełniając wniosek w części E II lit b pkt 1 zaznaczono, iż Cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższą informację M. A. potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu 11.05.2009 r. Jednocześnie z przeprowadzonej analizy paszportu wynikało, iż w okresie od dnia ...04.2009 r. do dnia ...06.2009 r. Wnioskodawca przebywał poza granicami Polski. Ponadto pełnomocnik M. A. uzupełniając w dniu ... czerwca 2009 r. braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w części E II lit b pkt 2 wniosku wpisał datę 01.01.2008 r., – jako ostatni wjazd Cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tym samym wprowadzając organ administracyjny w błąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny powołany jest do kontroli działalności administracji publicznej m.in. poprzez orzekanie w prawach skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a, tj. gdy w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna lub postanowienie, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz niewymienione powyżej akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem sądowej kontroli jest wówczas nieokreślony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kontrola sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji sprowadza się, więc przede wszystkim do sprawdzenia czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego, a następnie czy w związku z tym organ pozostaje w bezczynności ze względu na upływ terminu określonego na załatwienie sprawy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśniają charakteru prawnego pozostawienia pisma bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji ani postanowienia. Na szczególną uwagę zasługuje uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSNAPiUS z 2000 r. nr 19, poz. 702, OSP 2001 r., z.1, poz.12). W uzasadnieniu powołanej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku załatwienia tego wniosku w sposób zgodny z zasadą praworządności. W każdym wypadku gdy organ pozostawia wniosek bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu. Także Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, że wnoszący wniosek, który pozostawiono bez rozpoznania, ma możliwość skorzystania ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy. W konsekwencji Sąd ten uznał, że w przypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, służy jej – gdy zarzuca ona organowi naruszenie prawa polegające na nierozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie – skarga na bezczynność organu (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zatem przy skardze na bezczynność konieczne jest badanie czy pozostawienie wniosku bez rozpoznania było uzasadnione i dopuszczalne. Sąd w drodze skargi na bezczynność organu dokonuje – w ramach całego postępowania zainicjowanego wnioskiem – kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ wniosku bez rozpoznania. Inne rozumienie tego przepisu powodowałoby w konsekwencji pozbawienia strony uprawnienia do domagania się rozpatrzenia sprawy w przewidzianym terminie. Zgodnie z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrywane w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żadaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy sie postępowanie, bądź mozliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie pózniej niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Stosownie do treści art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W tym przypadku przepisami szczególnymi do Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującymi jakie inne wymagania powinien spełniać wniosekl o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się są przepisy zawarte w art. 71 i art. 71a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 21.05.2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o zmienie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 81 poz. 531). Zgodnie z art. 13 powyższej ustawy do postępowań wszczętnych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 71a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że cudzoziemiec może złożyć wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE w czasie zgodnego z prawem pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści, zaś art. 71a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE złozony przez cudzoziemca przebywającego za granica pozostawia się bez rozpoznania. Skoro więc wniosek o udzielenie skarżacemu zezwolenia na osiedlenie się został nadany na poczcie w dniu 29.05.2009 roku, a z dokumentu podróży cudzoziemca wynika, iż od dnia ...04.2009 roku do ...06.2009 roku przebywał on poza granicami Polski zgodnie z przepisem art. 71a ust. 2 pkt 2 Wojewoda ... obowiązany był pozostawić wniosek ten bez rozpoznania. Brak jest również podstaw do uwzglednienia zarzutów procesówch skargi, w tym dotyczących naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Zachowanie organu nie uchybiło bowiem – w ocenie Sądu – zasadom ogólnym w tych przepisach wyrażonych, a wynikająca z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi na przeszkodzie interes społeczny uwzględniając słuszny interes strony – doznaje istotnego ograniczenia. Zastosowanie w/w zasady nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa proceduralnego. Konkludując, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia rozpoznawanej skargi na bezczynność i zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, bowiem pomimo wydania decyzji w przedmiotowej sprawie zarówno przez Wojewodę ... w dniu ... sierpnia 2009 roku jak i Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców – w dniu ... grudnia 2009 roku należy stwierdzić, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte, a co za tym idzie brak jest podstaw do zobowiązania Wojewody ... do wydania decyzji w określonym terminie uznając jego bezczynność. Dlatego też, działając stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę na bezczynność Wojewody ... jako niezasadną oddalił.