V SAB/Wa 22/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - asesor WSA Aleksandra Młyńska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w P. na bezczynność Kancelarii Senatu w przedmiocie rozpatrzenia oferty na realizację zadań postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia (...) listopada 2019 r. Fundacja (...) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Senatu "w zakresie obowiązku ochrony dziecka za granicą". Fundacja wskazała, że zaskarża bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia oferty albo ofert ochrony prawnej małoletnich obywateli polskich, której dotyczy senackie pismo z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) i zawarte w nim twierdzenie "oferta pozostawiona bez rozpatrzenia". W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że termin końcowy realizacji zadania "oferty" (...) został wskutek oczywistej omyłki literowej na pierwszej stronie przedłożenia ofertowego błędnie wskazany jako 31-01-2019 zamiast 31-12-2019. Błędne wskazanie terminowo poprawiono przedłożeniem ofertowym z dnia (...) lutego 2019 r. W dniu (...) października 2019 r. Fundacja została powiadomiona przez Biuro Polonijne Senatu o podtrzymaniu odmowy rozpatrzenia poprawnie złożonej oferty finansowania ochrony prawnej dzieci za granicą. W odpowiedzi na skargę Kancelaria Senatu wniosła o odrzucenie skargi jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Organ wskazał, że w dniu (...) października 2018 r. Szef Kancelarii Senatu ogłosił nabór ofert na realizację zadań w zakresie opieki nad Polonią i Polakami za Granicą w 2019 r. Oferta skarżącej Fundacji na realizację zadania pod nazwą Ochrona dziedzictwa tożsamości polskiej za granicą wpłynęła w dniu (...) listopada 2018 r. i został jej nadany numer (...). W wyniku oceny oferty stwierdzono uchybienie, tj. termin realizacji zadania na pierwszej stronie nie był tożsamy z terminem realizacji zadania określonym w pkt 6 załącznika nr 1 do oferty. Kancelaria Senatu z wykorzystaniem Generatora Ofert wezwała stronę do poprawienia oferty w terminie 7 dni z pouczeniem, że w przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie uchybień ofertę pozostawia się bez rozpatrzenia. Pismo zostało wysłane do strony (...)stycznia 2019 r. i nie zostało pobrane (odczytane) przez stronę w Generatorze Ofert. Organ wyjaśnił, że po upływie terminu do usunięcia uchybień (złożenia oferty zamiennej) ofertę pozostawia się bez rozpatrzenia na podstawie § 2 ust. 3 Zarządzenia nr 11 Szefa Kancelarii senatu z dnia (...) września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy zostały określone w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wskazane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia oferty skarżącej Fundacji pod nazwą: Ochrona dziedzictwa tożsamości polskiej za granicą", która wpłynęła w odpowiedzi na ogłoszony w dniu (...) października 2018 r. przez Szefa Kancelarii Senatu nabór ofert na realizację zadań w zakresie opieki nad Polonią i Polakami za Granicą w 2019 r. Przedmiotowa oferta wpłynęła w dniu (...) listopada 2018 r. i został jej nadany numer (...). Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 28 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, ze zm.) sfera zadań publicznych obejmuje zadania między innymi w zakresie pomocy Polonii i Polakom za granicą. Stosownie do art. 4d ust. 1 i 2 tej ustawy, opiekę tę sprawuje Senat RP poprzez współpracę z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Zlecanie realizacji zadań publicznych może mieć formę powierzenia wykonywania zadania publicznego wraz z udzielaniem dotacji na finansowanie ich realizacji lub wspierania wykonywania zadania wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji (art. 4d ust. 3). Zlecanie realizacji zadania poprzez przyznanie dotacji przez Senat dokonywane jest każdorazowo na podstawie umowy cywilnoprawnej na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz na podstawie § 4 uchwały nr 37 Prezydium Senatu z dnia 1 lutego 2019 r. w sprawie zlecenia zadań publicznych w zakresie opieki nad Polonią i Polakami za granicą i udzielenia dotacji celowych na ich realizację. W postępowaniu w sprawie udzielania przez Senat dotacji nie prowadzi się postępowania administracyjnego w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, lecz stosuje się regulacje wewnętrzne obowiązujące w Kancelarii Senatu. Przekazanie dotacji odbywa się na podstawie zawieranej umowy cywilnoprawnej w trybie art. 151 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten stanowi, że dysponent części budżetowej może zlecić organizacji pozarządowej realizację swoich zadań na podstawie zawartej z tą organizacją umowy, przyznając jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań. A zatem, nie wydaje się wówczas decyzji. W przypadku zaś, gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze umowy, właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 547/04). Podkreślenia wymaga, że właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, została ograniczona do bezczynności wykonywania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, wyznaczonego kręgu postanowień oraz innych aktów lub czynności. Zastosowanie formy decyzji administracyjnej byłoby niedopuszczalne, jeżeli przepisy prawa wprowadzają inną formę wykonywania administracji publicznej, np. formę umowy cywilnoprawnej. Przepis art. 151 ust. 1 ustawy o finansach publicznych ustanowił expressis verbis dla przyznania dotacji formę umowy. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro sprawa niniejsza nie podlega kognicji sądu administracyjnego, przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.