V SAB/Wa 22/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie w nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanawia: 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (słownie: stu złotych) z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wpisany do rejestru opłat sądowych w dniu 8 czerwca 2021 r. pod poz. [...]. H. sp. z o.o. z siedzibą w D. wniósł skargę na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie w nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego o którym mowa w § 17 regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm" z 14 stycznia 2021 roku ze zm. ("Regulamin"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprecyzowanie zakresu kontroli nastąpiło w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sądy administracyjne. Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność, czy też przewlekłe postępowanie organu administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Rozważając sprawę należy stwierdzić co jest niesporne, że jej źródłem są trzy decyzje z dnia 12 lutego 2021 r., z dnia 23 lutego 2021 r. oraz z dnia 1 marca 2021 r. w sprawie trzech umów subwencji nr ... z dnia 4 lutego 2021 r., nr ... z dnia 18 lutego 2021 r. oraz nr ...z dnia 27 lutego 2021 r. zawartych z wykorzystaniem bankowości elektronicznej pomiędzy stroną skarżącą a PFR reprezentowaną przez pełnomocnika mbank S.A. z siedzibą w Łodzi PFR decyzjami z dnia 12 lutego 2021 r., z dnia 23 lutego 2021 r. oraz z dnia 1 marca 2021 r. dokonał negatywnej weryfikacji spełnienia przez stronę skarżącą warunków otrzymania kwoty subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm". Celem projektu był zapobiegnięcie ryzyka masowej upadłości Beneficjentów oraz zwolnień ich pracowników na skutek znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki w związku z epidemią COVID-19. Za pomocą stabilizacji finansowej Beneficjentów dąży do ochrony miejsc pracy i bezpieczeństwa finansowego pracowników. Podstawę prawną wspomnianego programu rządowego stanowił załącznik do uchwały Rady Ministrów z 27 kwietnia 2020 r. nr 50/2020. Załącznik wydany zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. 2020 poz. 2011). Zgodnie bowiem z treścią art. 21a ust. 1 wspomnianej ustawy, realizację rządowego programu - Tarcza finansowa powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju. Finansowanie realizacji planu określone zostało w art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym mogą to być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Z art. 19 ust 1 wynika, że Minister może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego Polskiego Funduszu Rozwoju, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań Polskiego Funduszu Rozwoju. Stosownie zaś do rozdz. 3 załącznika do uchwały RM nr 50/2020, ubiegający się o subwencję beneficjent składa wniosek w ramach prowadzonego naboru, w szczególności za pośrednictwem banków. Zgodnie z art. 12 ust. 1, PFR udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie Skarżący złożył trzy wnioski o udzielenie finansowania, na skutek których wygenerowane zostały projekty umów subwencji nr ... z dnia 4 lutego 2021 r., nr ...z dnia 18 lutego 2021 r. oraz nr ... z dnia 27 lutego 2021 r. Zatem efektem elektronicznego zaaprobowania wniosków i zawarciem umów było otwarcie procedury weryfikacyjnej w zakresie spełnienia warunków programowych, zakończonej odmową przyznania wnioskodawcy subwencji finansowej. Umowa przewidywała m.in. w § 3 ust 2 pkt f, że w przypadku podjęcia przez PFR decyzji o odmowie wypłaty subwencji finansowej niniejsza umowa wygasa. Z pkt 10 załącznika do umowy wynika, że istotnymi informacjami mającymi wpływ na podejmowaną automatycznie decyzję, były zatem poprawne i aktualne dane przekazane we wniosku oraz dane przedsiębiorcy zawarte w rejestrach prowadzonych przez organy władzy publicznej oraz państwowe jednostki organizacyjne, o czym wnioskodawca został poinformowany. Umowa przewidywała w § 2 ust. 3 także, że integralną częścią umowy jest regulamin, o ile strony w umowie nie ustalą odmiennie swoich praw i obowiązków. O powyższy stanowi również Regulamin w § 1 ust. 2 pkt a. Z zapisów § 13 ust. 9 pkt e) ppkt i) Regulaminu ubiegania się o udział w programie "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" wynika jednoznacznie, że odwołanie nie przysługuje od decyzji PFR odmawiającej przyznania subwencji finansowej w całości, gdyż w takim przypadku Beneficjent powinien złożyć nowy wniosek. Tymczasem Skarżący złożył, za pośrednictwem banku, w którym składał Wnioski ("Bank"), zgłoszenie w związku z odmową wypłaty subwencji finansowej. Zgłoszenie to zostało zarejestrowane pod numerem ... z dnia 10 marca 2021 r. W odpowiedzi na to zgłoszenie Skarżący, za pośrednictwem Banku, otrzymał Odpowiedź na zgłoszenie z dnia 16 marca 2021 r. ("Odpowiedź na zgłoszenie"), w której poinformowano Skarżącego, że po przeprowadzeniu weryfikacji przestanego przez Beneficjenta wniosku o przyznanie subwencji w ramach Programu 2.0, ustalony przez PFR spadek przychodów jest prawidłowy i że w związku z powyższym PFR podtrzymuje swoją decyzję i uznaje zgłoszenie za niezasadne. Kolejno, Skarżący, złożył, za pośrednictwem Banku, pismo z datą 31 marca 2021 r. - Wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie wniosku PFR do Tarczy 2.0, w którym wniósł o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie ostatniego wniosku składanego przez Skarżącego do PFR w ramach Tarczy 2.0. - nr ... z dnia 27 lutego 2021 r. W odpowiedzi na powyższe pismo Skarżącego z dnia datą 31 marca 2021 r. wystosowano do Skarżącego, za pośrednictwem Banku, Pismo informujące z dnia 14 kwietnia 2021 r. ("Pismo informujące"), w którym poinformowano, że PFR podtrzymuje w całości zajęte już stanowisko zawarte w Odpowiedzi na Zgłoszenie i że dokonane przez Skarżącego Zgłoszenie zostało zamknięte. Zdaniem skarżącego PFR jest w bezczynności ponieważ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego o którym mowa w § 17 regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm" z 14 stycznia 2021 roku ze zm. ("Regulamin"). Zdaniem Sądu skarga na bezczynność PFR jest niedopuszczalna. Wynika to z faktu, że skarżąca spółkę i PFR - co wskazano wyżej - łączyła umowa subwencji finansowej z 27 lutego 2021 r. nr ..., której integralną częścią był Regulamin w oparciu, o który zostały wydane: 1. decyzja w sprawie subwencji finansowej z 1 marca 2021 r. dotyczące umowy nr ... (k-51 akt sądowych), 2. pismo informujące z 14 kwietnia 2022 r. (k-68 akt sądowych). Należy również zauważyć, że w umowie z dnia 27 lutego 2021 r. w § 5 pkt 8 (k- 48 verte akt sądowych) wskazano, że wszelkie spory wynikające z umowy lub z nią związane, w tym spory dotyczące jej istnienia, ważności i skuteczności będą rozstrzygane przez polskie sądy powszechne właściwe dla siedziby wierzyciela. Zatem wszelkie kwestie dotyczące oceny tego, czy były podstawy do odmowy wypłaty subwencji jak i inne spory muszą być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Należy wyjaśnić, że decyzja PFR zdefiniowana w § 2 Regulaminu nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona ,,decyzję" PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej, w odpowiedzi na wniosek lub odwołanie. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż ponieważ organ nie miał obowiązku wydać decyzji, postanowienia oraz aktu i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to wniesienie skargi w zakresie bezczynności organu jest niedopuszczalne. Jednocześnie odnosząc się do stanowiska wyrażonego w piśmie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw unormowania dotyczącego możliwości złożenia skargi na bezczynność, w ocenie Sądu oznaczałaby to akceptację stanowiska niedopuszczalną z konstytucyjnego punktu widzenia prawotwórczości i możliwości rozszerzenia właściwości sądu administracyjnego kosztem ograniczenia domniemanej właściwości sądu powszechnego (zob. art. 184 i art. 177 Konstytucji RP). Powyższe stanowisko potwierdzają orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 5 października 2021 r. sygn. akt I GSK 1154/21, postanowienie NSA z 23 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 1353/21, postanowienie NSA z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1818/21). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzeczono jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.