V SAB/Wa 24/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J.G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z/s S. w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę J.G. złożył w dniu [...] marca 2005r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej wraz z planem dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Wnioskodawca w złożonym wniosku ubiegał się o pomoc finansową na wyposażenie gospodarstwa w płytę gnojową powierzchni [...], zbiornik na gnojówkę o powierzchni [...], przygotowanie ścian i podłóg pomieszczeniach do przechowywania mleka w celu ułatwienia czyszczenia i odpływu cieczy oraz usuwania zanieczyszczeń z tych pomieszczeń, wyposażenie w dojarkę, wyposażenie w schładzalnik do mleka o pojemności do [....] litrów oraz wyposażenie pomieszczeń do przechowywania mleka umywalkę z podgrzewaczem wody. Wnioskodawca załączył do wniosku opinię powiatowego lekarz weterynarii w O. z dnia [...] lutego 2005 r. oraz oświadczenie z dnia [...].03.2005 r. W dniu [...] sierpnia 2006 r., Kierownik Biura Powiatowego wystosował do wnioskodawcy wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych w powyższym wniosku. Wezwanie zostało doręczone stronie w dniu [...].08.2006r. W dniu [...].08.2006r. J.G. nadał w urzędzie pocztowym odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków formalnych oraz dołączył opinię powiatowego lekarza weterynarii w O. wydaną [...] lutego 2005r. znak [...], którą dołączył także do pierwotnego wniosku. Wobec tego, że zdaniem organu dołączona opinia powiatowego lekarza weterynarii nie spełniła wymogów obligatoryjnego załącznika, wniosek złożony przez J.G. był niekompletny. Z uwagi na to, wezwanie Nr [...] do usunięcia braków formalnych zawierało pouczenie o skutkach ich nieusunięcia , w dniu [...] października 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do wnioskodawcy pismo nr [...] w sprawie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Przedmiotowe pismo zostało doręczone stronie w dniu [...].10.2006r. W dniu [...].07.2010 r. J.G. nadał w urzędzie pocztowym zażalenie na bezczynność organu. W przedmiotowym zażaleniu, złożonym do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., skarżący wniósł w oparciu o art. 37 k.p.a. o wyznaczenie Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w O. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy przedmiocie wniosku o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Organ II instancji po rozpatrzeniu zażalenia J.G. postanowieniem DSU nr [...] z dnia [...].09.2010 r. uznał zażalenie na bezczynność organu w załatwieniu sprawy za nieuzasadnione. W dniu [...].09.2010 r. J.G., nadał w urzędzie pocztowym "Wniosek o wydanie zapowiedzianej decyzji dotyczącej wniosku o pomoc finansowana dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo, pismem z dnia [...].10.2010r.Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował J.G., iż złożony w dniu [...] marca 2005 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej potraktowano jako integralną całość, ponieważ odnosił się on do jednego Planu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. W tym samym dniu J.G. nadał listem poleconym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O.. W skardze podniósł, iż jego zdaniem organ ma obowiązek rozpoznać całość wniosku strony, nie może pozostawić części wniosku bez rozpatrzenia. W sprawie rozpatrzono tylko część wniosku dotyczący inwestycji mlecznych pominięto w zupełności wniosek dotyczący inwestycji związanych z ochroną środowiska. Zdaniem skarżącego organ zdawał sobie z tego sprawę, o czym świadczy pismo nr [...] z dnia [...].08.2006 r., w którym z własnej inicjatywy wskazał, że strona ma prawo do rozpatrzenia wniosku dotyczącego inwestycji związanych z ochroną środowiska, oprócz inwestycji mlecznych. Podkreślił, że zgodnie z art. 104 kpa organ rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Wniosek skarżącego dotyczył tzw. inwestycji mlecznej, tj. dojarki, schładzalnika do mleka, umywalki z podgrzewaczem wody oraz inwestycji związanych z ochroną środowiska, tj. płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę. W ocenie skarżącego pismem z [...] października 2006 r. pozostawiono sprawę bez rozpatrzenia w stosunku do tzw. inwestycji mlecznej, a więc rozstrzygnięto tylko o części żądania. Była to, stosownie do art. 104 § 2 kpa, w inny sposób załatwienie sprawy w zakresie jej części. Organ nie orzekł decyzją w pozostałej części żądania dotyczącego inwestycji związanych z ochroną środowiska. Wskazał, że w art. 104 § 2 kpa nie określono żadnych przesłanek dopuszczalności wydania decyzji częściowej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczalność decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że można z niego wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego i zdaniem skarżącego taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej, gdyż wnioskiem z [...] maja 2005 strona zwróciła się do ARiMR z dwoma żądaniami – z których każde mogło zostać rozstrzygnięte odrębną decyzją lub w odrębny sposób. Z tych względów J.G. wniósł stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie inwestycji związanych z ochroną środowiska, tj. płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W pierwszym rzędzie Sąd stwierdził, że niniejsza skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący, stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpał tryb zaskarżenia, wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., które to pismo spełniało wymogi z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy czym uzasadnionym jest wyjaśnienie, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s. 329). Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał przewidziany prawem akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LewisNexis, Warszawa 2005, s. 467). Jednakże sytuacja taka nie zwalnia sądu od zbadania zasadności skargi, co sprowadza się do sprawdzenia, czy organ wydał akt lub podjął czynność przewidzianą prawem. Skarżący upatruje bezczynności organu w tym, że pomimo że zadeklarował realizację dwóch przedsięwzięć , a braki dokumentacji dotyczyły tylko jednego z nich, organ pozostawił cały wniosek bez rozpoznania. Jego zdaniem prawidłowe działanie organu polegać ma na tym, że bez rozpoznania zostałby pozostawiony tylko wniosek obejmujący przedsięwzięcie dot. inwestycji mlecznej, a dalsze postępowanie dotyczyłoby inwestycji związanej z ochroną środowiska. Nie jest to stanowisko prawidłowe. Kwestię przyznawania płatności na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej normuje wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, z późn. zm.)) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U Nr 17 poz. 142 z późn. zm. Zgodnie z § 3 płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który: 1) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) prowadzi działalność rolniczą: a) w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli i produkcji materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowego, fermowego oraz chowu i hodowli ryb, b) w gospodarstwie rolnym, w którym: – liczba zwierząt utrzymywanych w dniu złożenia wniosku wynosi co najmniej 5 DJP, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), oraz – zawartość azotu w nawozach naturalnych wyprodukowanych w tym gospodarstwie, obliczona w sposób, który jest określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia, wynosi nie więcej niż 170 kilogramów na hektar użytków rolnych rocznie; 3) zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, zwanego dalej "planem dostosowania", w terminie określonym w tym planie, w celu dostosowania: a) gospodarstwa rolnego do: – wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, lub – wymagań w zakresie minimalnych warunków utrzymywania kur nieśnych określonych w przepisach w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, lub b) gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa; 4) nie pobiera innych środków publicznych z tytułu realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w pkt 3, oraz zobowiąże się, że nie będzie się ubiegał o uzyskanie środków publicznych na realizację tych przedsięwzięć. Jak wynika z treści zacytowanego przepisu producent rolny określa zakres wnioskowanej pomocy w planie dostosowania. W planie tym może zadeklarować jedno przedsięwzięcie lub więcej, ale wniosek i zobowiązanie składa jedno ( patrz treść § 7 cyt. rozporządzenia ). Treść planu dostosowania wyznacza granice żądania i granice te wyznacza producent, który ubiega się o pomoc. Organ nie ma podstaw do korygowania tego żądania i ustalania, jak chce skarżący, że wniosek może być rozpatrzony co do części zadeklarowanych przedsięwzięć. Po wpisaniu ich do planu dostosowania one stanowią jedno żądanie . Dodatkowo należy jeszcze wskazać, że zgodnie z § 9 ust. 3 lit. a drugą ratę płatności wypłaca się jeżeli producent rolny zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania, a zgodnie z § 10 ust. 1 pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania. Powyżej przedstawione zapisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że nieusunięcie braków wniosku o przyznanie pomocy, chociażby dotyczyło tylko jednego z kilku zadeklarowanych przedsięwzięć, musi wywołać skutek pozostawienia bez rozpatrzenia w stosunku do całego wniosku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w wyroku.