V SAB/Wa 24/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Andrzej Kania po rozpoznaniu w dniu 6 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności informacji w przedmiocie rozpatrzenia protestu postanawia: odrzucić skargę C. sp. z o.o. w W. (zwana skarżącą spółka) złożyła wnioski o dofinansowanie do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. (WUP) oraz do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. Wnioski zostały ocenione negatywnie na etapie oceny formalnej. Skarżący nie zgadzając się z taką oceną złożył protesty do WUP, które ze względu na brak zasadności argumentów w nich przedstawionych zostały rozpatrzone negatywnie. Następnie Wnioskodawca zgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego [...] (PO [...]) złożył do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej (IZ) PO [...] wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. IZ PO [...] pismami z [...] marca 2008 r. (znak: [...]) oraz [...] maja 2008 r. (znak: [...]), poinformowała Wnioskodawcę o negatywnym rozparzeniu ww. wniosków potwierdzając tym samym prawidłowość rozstrzygnięcia WUP w P. i WUP w S. Następnie Skarżący złożył [...] lutego 2014 r. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (rozstrzygnięć). Pismem z [...] marca 2014 r. (znak: [...],[...]) Instytucja Zarządzająca odmówiła stwierdzenia nieważności ww. decyzji MRR, wskazując na bezpodstawność wniosku. Następnie Skarżący pismem z [...] marca 2014 r. skierował do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. IZ pismem z [...] kwietnia 2014 r. (znak: [...],[...]) oddaliła ww. wniosek powołując się na jego bezpodstawność. Następnie skarżąca spółka wniosła od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności informacji w przedmiocie rozpatrzenia protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądownictwa administracyjnego jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z 2012 r. Dz. U. poz 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.). Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot byłby zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Należy w tym miejscu podnieść, iż skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niemniej jednak ustawodawca doprecyzował, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Charakter wspomnianych zaskarżalnych czynności był przedmiotem zarówno rozważań przedstawicieli doktryny (np. M. Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" publ. Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005), jak i bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 publ. ONSA 1998, nr 4, poz. 139, uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03, publ. ONSA 2004, nr 1, poz. 8). Na ich tle można przyjąć dodatkowe, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane czynności organu, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W takim samym zakresie można skutecznie wnieść do sądu skargę na bezczynność organu. Ustawą, która na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. przewiduje sądową kontrolę - sądu administracyjnego - jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712, ze zm.) dalej zwana: u.z.p.p.r., z której przepisów wynika kontrola w sprawach z zakresu dofinansowania projektów. Jednakże stosownie do art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust.. 9 albo art. 30i pkt 1, bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie (art. 30c ust. 2 tej ustawy). Przepis art. 30b u.z.p.p.r. dotyczy postępowania w przypadku negatywnej oceny projektu dokonanej przez instytucje organizujące konkurs, wymienione w art. 29, a więc przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. W tym miejscu należy również wskazać, że pod pojęciem projektu należy rozumieć stosownie do art. 5 pkt 9 u.z.p.p.r.- przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą, natomiast pod pojęciem beneficjenta należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, realizującą projekty finansowane z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie projektu - art. 5 pkt 1 tej ustawy. Reasumując, cała wskazana w przepisach art. 30b - art. 30e procedura dotyczy jedynie wyboru do dofinansowania projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. wyłonionych w trybie konkursu. Nadto po myśli art. 30g tej ustawy informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Jak zatem wynika z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju procedura ta, włącznie z kontrolą sądową, dotyczy jedynie możliwości wnoszenia środków odwoławczych w postaci protestu przez wnioskodawcę, którego zgłoszony projekt bierze udział w procedurze konkursowej. Należy również zauważyć, iż przepis art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z powyższych przepisów wynika, iż do rozstrzygnięć wydanych w efekcie procedury konkursowej nie można zastosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc również art. 156 dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji na który skarżąca spółka powołuje się w skardze. Analiza ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu konkursowym jest niedopuszczalna. Ponieważ przedmiotowe rozstrzygnięcia wydawane na podstawie u.z.p.p.r. nie stanowią decyzji administracyjnych, a także wyżej cytowany art. 37 wyłącza stosowanie K.p.a., nie można do nich stosować przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji. Tym samym ponieważ w niniejszej sprawie organ nie mógł zgodnie z przepisami rozpoznać przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć, to skarżący nie może wnieść skargi na bezczynność organu, która nie mogła zaistnieć w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.