V SAB/Wa 30/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego postanawia: odrzucić skargę Przedmiotem skargi Miasta [...] (dalej także: strona skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej: Minister lub organ) w przedmiocie wydania decyzji w spawie zwrotu dofinansowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: W dniu [...] stycznia 2010r. strona skarżąca zawarła z Ministrem Rozwoju Regionalnego umowę o dofinansowanie (nr [...]) realizacji projektu: "[...]". Następnie Minister Rozwoju Regionalnego, działający jako Instytucja Zarządzająca (IZ) Programem Współpracy Transgranicznej Rzeczypospolita Polska-Republika Słowacka wystąpił w dniu 16 marca 2012r. z wezwaniem do zapłaty kwoty 15.515,07 EUR wraz z odsetkami. Organ wskazał, że zwrot należności wraz z odsetkami winien nastąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia. W przeciwnym wypadku IZ potrąci należność główną wraz z odsetkami od kolejnej refundacji. Wyjaśnił, że zgodnie z informacjami zawartymi w Rocznym Sprawozdaniu Audytowym za okres od 1 lipca 2010r. do 30 czerwca 2011r. w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zawarty został wymóg przedłożenia przez Wykonawcę informacji dla Zamawiającego dotyczącej podwykonawców w tym m.in. wykazu sprzętu i personelu, co zdaniem Ministra było sprzeczne z zasadami przejrzystości i równego traktowania potencjalnych oferentów i skutkowało koniecznością ustalenia 5% wydatków niekwalifikowalnych. Pismem z [...] września 2012r. strona skarżąca nie zgodziła się z dokonanym potrąceniem ww. korekty finansowej. Wyjaśniła, że przed dokonaniem potrącenia oczekiwała wydania stosownej decyzji Instytucji Zarządzającej zgodnie z § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie, a ewentualnie później potrącenia. Pismem z [...] listopada 2012r. Minister poinformował stronę skarżącą, że przekazane jej środki finansowe nie są środkami europejskimi, o których mowa w art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240, ze zm., dalej: "u.f.p."). Dlatego też do ich zwrotu nie ma zastosowania powoływany przez stronę w piśmie z 24 września 2012r. art. 207 u.f.p., a IZ nie wydaje decyzji administracyjnej o zwrocie. Odzyskiwanie środków w programach Europejskiej Współpracy Terytorialnej prowadzone jest na gruncie prawa cywilnego, zaś dokumentem inicjującym proces jest wezwanie do zapłaty. Pismem z [...] czerwca 2013r. strona skarżąca wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem strony do naruszenia prawa miało dojść poprzez nie wydanie przez organ decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Postanowieniem z [...] lipca 2013r. Instytucja Zarządzająca odmówiła uznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazujące, że sprawa należy do zakresu sprawy cywilnej. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.f.p. ilekroć w ustawie jest mowa o środkach europejskich rozumie się przez to środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1, 2 i 4. Oznacza to, że do środków europejskich zalicza się m.in. środki z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybackiego, z wyłączeniem jednakże środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 5 lit. a i b u.f.p., a więc środków wydatkowanych w ramach Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa. Tym samym zdaniem Ministra nie wydaje on na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji administracyjnej o zwrocie, ponieważ nie ma do tego podstawy prawnej. Pismem z 31 lipca 2013r. strona skarżąca złożyła skargę na bezczynność. Wniosła o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Ministra Rozwoju Regionalnego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też takiego charakteru nie miała. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, dalej k.p.a.), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, w którym winna zapaść decyzja w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych przez stronę na podstawie Umowy o dofinansowanie. Strona skarżąca ponownie powołała się na zapis § 7 ust. 1 przedmiotowej umowy i wskazała, że Instytucja Zarządzając winna wydać w tej sprawie decyzję administracyjną, czego dotychczas nie zrobiła. Wyjaśniła również, że w myśl § 12 ust. 3 umowy Partner Wiodący dokona zwrotu dofinansowania zgodnie z decyzją, o której mowa w § 7 ust. 1. Zatem zdaniem strony skarżącej, w oparciu o przywołany § 7 ust. 1 umowy istnieje wyraźny obowiązek ciążący na Instytucji Zarządzającej w zakresie konieczności wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Wobec powyższego strona skarżąca wyjaśniła, że dochodzi wydania przedmiotowej decyzji, bowiem nie zgadza się z rozstrzygnięciami zawartymi w Protokole z 5 lipca 2011 r. oraz jego konsekwencjami, a w szczególności dalszymi ustaleniami poczynionymi w tym względzie przez Instytucję Zarządzającą i dokonanym potrąceniem. Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Przybyły na rozprawę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo tj. spory, co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim, ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16). Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowo-administracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. – sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie braku wydania decyzji dotyczącej zwrotu dofinansowania. Sąd dokonując kontroli sprawy ze skargi na bezczynność organu w pierwszym rzędzie przeprowadza ocenę dopuszczalności takiej skargi. Oceniając wniesioną skargę na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego z tej perspektywy, należy uznać ją za niedopuszczalną, ponieważ pozostaje ona poza zakresem działania sądów administracyjnych. Wskazać należy, że ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynność jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przy bezczynności w działaniu organu administracji skardze do sądu podlegają tylko wskazane w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a przypadki określone w pkt 1-4a ustawy. Należy podkreślić, że to do ustawodawcy należy wybór zarówno podmiotów realizujących cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania w tym zakresie. To ustawodawca decyduje o tym, czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, czy wykonywanie takich zadań ulokowane zostanie przez Państwo w innych jednostkach organizacyjnych poprzez zlecenie im wykonywania tych zadań oraz, czy te zlecone zadania mają one wykonywać w drodze stosowania władczych form działania, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych prawu prywatnemu, w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania. Przy czym jest oczywiste, że ustawodawca, dokonując określonych wyborów w powyższym zakresie, musi zachować wszystkie standardy, wynikające z Konstytucji RP, w szczególności, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), że każdy musi mieć zagwarantowane prawo do sądu i nie można go tego prawa pozbawiać (art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), że jeśli w określonego rodzaju sprawach nie ustanawia się lub wyłącza się kontrolę sądowo-administracyjną, to musi istnieć ochrona przed sądem powszechnym (art. 184 i art. 177 Konstytucji RP). Podkreślić także trzeba, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (p. ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej zauważył, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób. Nie wystarczy samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. Przechodząc do analizy przepisów dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy zgodzić należy się z Ministrem Rozwoju Regionalnego, że brak jest normy prawa materialnego, która stanowiłaby podstawę do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków z Programu Współpracy Transgranicznej Rzeczypospolita Polska-Republika Słowacka. Zgodnie ze słowniczkiem zawartym w art. 2 u.f.p. przez "środki europejskie" należy rozumieć środki wskazane w przepisach art. 5 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 (art. 2 pkt 5 u.f.p.). Natomiast ust. 3 art. 5 u.f.p. wskazuje, jakie środki należy zaliczyć do środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA. Przepis art. 5 ust. 3 u.f.p. stanowi w pkt 1, 2 i 4, że środkami europejskimi są: 1) środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybackiego, z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. a i b; 2) niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. c i d: a) Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009-2014, b) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009-2014, c) Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy; 4) środki na realizację Wspólnej Polityki Rolnej: a) Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", b) Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji na wydatki, o których mowa w: – art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.08.2005, str. 1), – art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, c) Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich; Mając powyższe na względzie art. 5 ust. 3 pkt 1 u.f.p. wprost wyłączył środki finansowe z których skarżąca uzyskała dofinansowanie, bowiem wyłączone zostały środki, o których mowa w pkt 5 lit. a i b. Środkami wyłączonymi w myśl 5 ust. 3 pkt 5 lit. a i b u.f.p. są środki przeznaczone na realizację: programów w ramach celu Europejska Współpraca Terytorialna, o których mowa w rozdziale III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1080/2006 z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 1), oraz programów, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1638/2006 z dnia 24 października 2006 r. określającym przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (Dz. Urz. UE L 310 z 09.11.2006, str. 1). W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego wskazujące, że do zwrotu środków pochodzących z programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej nie mają zastosowania przepisy art. 207 u.f.p., który w ust. 1 stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zatem także tryb dochodzenia zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich określony w art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p. nie będzie miał zastosowania, gdyż dotyczy on tylko środków europejskich. Wobec powyższego IZ nie miała nie tylko obowiązku ale przede wszystkim uprawnień do wydania decyzji żądającej zwrot tych środków w drodze administracyjnej. Podstawą wydania decyzji w żadnym względzie nie mógł stanowić § 7 ust. 1 powołanej przez stronę skarżąca umowy o dofinansowanie, gdyż podawana do wydania decyzji winna znajdować się w przepisach powszechnie obowiązujących. Tym samym organ ten nie mógł być w bezczynności, gdyż nie wydaję on aktu będącego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Zasadnie także organ zauważył w odpowiedzi na skargę, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), przewidywała tryb administracyjny zwrotu środków finansowych. Jednakże ustawa ta obecnie nie ma zastosowania. Umowa o dofinansowanie z 13 stycznia 2010r. została już zawarta po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych z 2009r. (1 stycznia 2010r.). Zatem to ta ustawa winna mieć zastosowania Słusznie także organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost. Zasadnie podkreślił, że żaden z przepisów przejściowych lub dostosowujących nie daje podstaw do tego, aby w odniesieniu do trybu dochodzenia zwrotu środków przekazanych stronie skarżącej na mocy Umowy o dofinansowanie, miały znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Reasumując w ocenie Sądu, analiza argumentów podniesionych w skardze w powiązaniu z wyżej wskazanymi przepisami prawa prowadzi do wniosku, że nie do obrony jest pogląd skarżącej, że w sprawie winna być wydana decyzja administracyjna. Prawidłowo organ wyjaśniał stronie skarżącej, że odzyskiwanie od beneficjentów środków pochodzących z programów EWT dokonuje się w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Jednocześnie Sąd zauważa, że odrzucenie skargi nie spowoduje naruszenia art. 45 Konstytucji RP i pozbawienie strony skarżącej prawa do sądu, ponieważ skarżąca może szukać ochrony prawnej przed sądem powszechnym. Należy bowiem zwrócić uwagę, że granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały wprost określone w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, ale w zakresie określonym w ustawie. Uwzględniając treść art. 177 i 184 Konstytucji RP należy pamiętać, że rozgraniczenie właściwości sądów powszechnych od sądów administracyjnych opiera się na regulacji właściwości sądów administracyjnych, ponieważ właściwość tych sądów wyłącza właściwość sądów powszechnych. Innymi słowy w art. 177 Konstytucji RP przyjęto domniemanie właściwości sądów powszechnych. Natomiast pojęcie "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i obejmuje również sprawy, które nie są sprawami cywilnymi, sądowo-administracyjnymi lub karnymi; sprawy te rozpoznaje sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (por. wyrok SN z dnia 19 grudnia 2003 r. sygn. akt III CK 319/03, OSNC 2005/2/31). W tym stanie rzeczy skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się niedopuszczalna. W konsekwencji tego nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż podlegała ona odrzuceniu z przyczyn formalnych na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu Sąd odrzucił skargę postanowieniem.