V SAB/Wa 4/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Prezydenta ... w sprawie wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1. stwierdza, że Prezydent ... dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta ... nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zobowiązuje Prezydenta ... do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. zasądza od Prezydenta ...na rzecz D. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 6 lutego 2019 r. D. K. (dalej jako: "Skarżący") złożył w Warszawskim Centrum Pomocy Rodzinie (Dalej jako: "WCPR") wniosek z zakresu likwidacji barier w komunikowaniu się – dofinansowanie usługi tłumacza języka migowego. Pismem z [...] 2019 r. znak [...] Zastępca Dyrektora WCPR poinformowała Skarżącego, że jego wniosek został rozpatrzony negatywnie z powodu braku środków finansowych. W piśmie wskazano, że Centrum oczekuje na przyznanie środków na 2019 r. przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Skarżący uznał ww. pismo za decyzję rozstrzygającą w przedmiocie przyznania dofinansowania i pismem z dnia [...] 2019 r. wniósł od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Podkreślił, że "decyzja" nie zawiera pouczenia o trybie i czasie złożenia odwołania. Następnie pismem z dnia [...] 2019 r. Skarżący wniósł do SKO w W. ponaglenie wobec niezałatwienia sprawy w terminie przez Dyrektora WCPR, żądając nakazania organowi I instancji rozpatrzenia wniosku, dotyczącego przyznania dofinansowania usług tłumacza języka migowego. W uzasadnieniu ponaglenia wskazano, że organ I instancji pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania ww. usług, ze względu na fakt, że pismo z dnia [...] 2019 r. nie spełnia wymogów określonych dla prawidłowo sporządzonej decyzji rozstrzygającej w sprawie, zawartych w art. 107 k.p.a. W dniu [...] 2019 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora WCPR zarzucając temu organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a. "poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu poprzez brak wydania decyzji administracyjnej". Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora WCPR do wydania decyzji kończącej postępowanie o przyznanie dofinansowania w sprawie wniosku Skarżącego z dnia [...] 2019 r., a ewentualnie o zobowiązanie ww. organu do rozpoznania wniosku o dofinansowanie w terminie trzydziestu dni. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że organ błędnie uznał, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie wymaga wydania decyzji, a przesłanki rozstrzygnięcia mogą być arbitralne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł natomiast, że zagadnienie konieczności stosowania formy decyzji dla rozstrzygnięć (pozytywnych i negatywnych) w sprawach z wniosków o dofinansowanie do realizacji potrzeb osób niepełnosprawnych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w ramach którego dominujący pogląd stanowi, że konieczne jest stosowanie formy decyzji dla takich rozstrzygnięć. Najważniejsza w tym kontekście jest – w ocenie Skarżącego – uchwała NSA z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12 rozstrzygająca, że "Odmowa przyznania osobie niepełnosprawnej środków PFRON na podjęcie działalności gospodarczej ma formę decyzji administracyjnej i można ją zaskarżyć". Zdaniem Skarżącego powołana uchwała ma zastosowanie do wszelkich spraw analogicznych dotyczących przyznania dofinansowania na zaspokojenie potrzeb osób niepełnosprawnych na podstawie ww. ustawy, w tym również dofinansowanie usług tłumacza przysięgłego, ze względu na tożsamość procedury opartej na tej samej podstawie prawnej zawartej w ustawie. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Skarżący podkreślił, że ilość wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON rozpatrzonych pozytywnie przez organ I instancji w latach 2015-2019 wynosi 0%. Tym samym Dyrektor WCPR w praktyce uchyla się od realizacji zadań określonych w ww. ustawie o rehabilitacji. Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. nr [...] SKO w W. ustaliło na zasadzie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku D. K. o dofinansowanie wykonania usług z zakresu likwidacji barier w komunikowaniu się – dofinansowanie usługi tłumacza języka migowego, jednakże nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym SKO na podstawie art. 37 § 6 pkt 2 k.p.a. wyznaczyło termin załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji do dnia [...] 2019 r. Postanowieniem nr [...] również z dnia [...] 2019 r. SKO w W. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania z dnia 4 marca 2019 r. z uwagi na to, że wskazane w tym odwołaniu pismo WCPR nie jest decyzją administracyjną, a jedynie "informacją". W odpowiedzi na skargę Dyrektor WCPR wniósł o oddalenie skargi, uznając podniesione w niej zarzuty za bezzasadne z uwagi na to, że informacje pisemne o sposobie rozpoznania wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON z woli ustawodawcy nie mają formy decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. Powyższa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozpatrując w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi, Sąd miał na uwadze, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zastosowanie ma art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W rozpatrywanym przypadku z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że pismem datowanym na [...] 2019 r., skarżąca wniosła ponaglenie, które zostało następnie przekazane przez organ do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako organu wyższego stopnia. W związku z powyższym, wobec spełnienia pozostałych wymogów formalnych, skarga na bezczynność podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Sytuacje takie obejmować mogą np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu. Dostrzec trzeba, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie. Dlatego może dochodzić do rozbieżnych interpretacji na tle konkretnych stanów faktycznych, czy w istocie właściwy jest zarzut bezczynności, czy przewlekłości. W realiach niniejszej sprawy skarżąca zarzuciła organowi bezczynność . W tym celu należy rozważyć czy organ miał obowiązek załatwić wniosek strony w formie decyzji administracyjnej. Zauważyć trzeba, że w art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 poz. 1172; dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej) została zawarta delegacja dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. W myśl § 6 pkt 3 tego rozporządzenia ze środków Funduszu mogą być finansowane usługi tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika - osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności . Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. dofinansowanie ze środków Funduszu nie przysługuje, jeżeli podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma zaległości wobec Funduszu lub podmiot ten był, w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku, stroną umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu, rozwiązanej z przyczyn leżących po stronie tego podmiotu. Dofinansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.). W rozporządzeniu określono też, iż dofinansowanie następuje na wniosek, z jednoczesnym wskazaniem miejsca składania tego wniosku (§ 10 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.) oraz szczegółowo uregulowano wymagania formalne dotyczące samego wniosku i załączników ( § 11 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.). W § 12 ust. 3b rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Wysokość dofinansowania na usługi tłumacza języka migowego została określona w § 13 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. W § 14 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. wskazano, iż podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z powyższych regulacji wynika, iż uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Zdaniem Sądu czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 974/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie Sądu brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r., nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to decyzja administracyjna. Zdaniem Sądu, kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wyznacza wykładnia zastosowana w Uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie II GPS 1/12, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1846/14. Wprawdzie uchwała ta zapadła w odniesieniu do art. 12a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo wniesienia wkładu do spółdzielni produkcyjnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 z późn. zm.), to jest odnośnie innego zadania niż objęte wnioskiem w niniejszej sprawie, jednak zaprezentowaną w tej uchwale argumentację i wykładnię Sąd w całości podziela i w ocenie Sądu w zakresie, w jakim jest ona pomocna w wykładni art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia17 października 2007 r. Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, m.in., że bezsporne jest to, że z uwagi na przysługujące każdemu prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) wnioskodawca powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdyby jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. Jest to konieczne w szczególności z tego powodu, że analizowane przepisy ustawy i rozporządzenia wprowadzają mechanizm prawny mający znaczenie dla realizacji konstytucyjnego prawa osób niepełnosprawnych do uzyskania ze strony władz publicznych pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy i komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji). Rozstrzygnięcia indywidualne odnoszące się do wolności i praw jednostki, które są objęte gwarancją konstytucyjną, nie mogą być pozostawione poza skuteczną kontrolą sądową. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". Podkreślić należy też, że Sąd podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2835/17, że "pomimo tego, iż zarówno ustawa z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, jak wydane na jej podstawie rozporządzenie z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926) wprost nie wymagają wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON, taka odmowa powinna mieć formę decyzji administracyjnej". NSA podzielił w tym zakresie swój pogląd zawarty w wyroku z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1846/14, który dotyczył co prawda dofinansowania kosztów szkolenia przez powiatowy urząd pracy. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że Prezydent Miasta- Dyrektor Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie dopuścił się bezczynności przy rozpoznaniu wniosku skarżącego. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż niewydanie decyzji było spowodowane odmienną wykładnią powołanego § 12 ust. 3a rozporządzenia z 17 października 2007r. , który istotnie był przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a orzekł jak w wyroku . Orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.