V SAB/Wa 55/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Sławomir Kozik, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ... z siedzibą w W. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną w trybie art. 149 p.p.s.a. 1. oddala skargę; 2. oddala wniosek o ukaranie grzywną. Przedmiotem skargi wniesionej przez S. Spółka z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako strona, wnioskodawca, Skarżąca, spółka) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) [...] z siedzibą w W. (dalej także: organ) w sprawie wniosku transferowego o przejęcie płatności rolnośrodowiskowej. W dniu [...] maja 2008 r. D. spółka cywilna złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do BP ARiMR w B. W dniu [...] lipca 2008 r. do BP ARiMR w B. wpłynęło porozumienie w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych zawarte w dniu [...] kwietnia 2008 r. pomiędzy D. s.c. a A.sp. z o.o. W dniach [...] października 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. wpłynęły zmiany do wniosku złożone przez D.s.c. W dniu [...] października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B.wydał decyzję Nr [...]o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Strona od powyższej decyzji złożyła odwołanie. W dniu [...] stycznia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego w [...] wydał decyzję Nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji. W dniu [...] maja 2010 r. A. sp. z o.o. złożyła oświadczenie, że w związku z przejęciem gruntów w dniu [...] maja 2010 r. zgłasza przejęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych od D. s.c. za 2008 i 2009 rok. W dniu 8 października 2010 r. w odpowiedzi na wezwanie A. sp. z o.o. dostarczyła umowę przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych, zawartą pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej D. a A.sp. z o.o. W dniu [...] stycznia 2011 r. Kierownik BP ARiMR w B. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2008 z wniosku transferowego o przejęcie płatności spółce A. sp. z o.o. Spółka A.złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W dniu [...] maja 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego w [...] decyzją Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Spółka A. złożyła skargę do Sądu. W dniu [...] lutego 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego wydał decyzję Nr [...] o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] października 2009 r. i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji spółce D. W dniu [...] maja 2013 do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wyrok Sądu, który uchylił decyzję z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika z ... stycznia 2011 r. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wezwał stronę - spółkę A. sp. z o.o. do złożenia wyjaśnień dotyczących użytkowania gruntów i samodzielnego prowadzenia działalności rolniczej w roku 2008 przez spółkę D. s. c. W dniu [...] czerwca 2013 r. strona złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w S. wyjaśnienia i kopie dokumentów. W dniu [...]kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego w S. wpłynął wniosek spółki D. s. c. o zmianę siedziby spółki na L, pow. [...] W dniu [...] sierpnia 2013 r. Kierownik BP ARiMR w B. przekazał wniosek transferowy do Biura Powiatowego [...] .. z/s w W. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową. W dniu [...] czerwca 2014 r. spółka D. s. c. zmieniła właściwość miejscową na B. pow. [...] W dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR [...] [...] z/s w W. wpłynęło pismo M. P. reprezentanta S. sp. z o.o. (następcy prawnego A. sp. z o.o.) o wstąpienie przez S. sp. z o.o. na miejsce A. sp. z o.o. do wszelkich postępowań w sprawie płatności złożonych przez ostatni z wymienionych podmiotów. W dniu [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] ... z/s w W. wystosował do M. P. działającej w imieniu S. sp. z o.o. informację o konieczności złożenia wniosku transferowego. W dniu [...] lipca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek transferowy o przejęcie wniosku o przyznanie płatności przez S.sp. z o.o. następcę prawnego A. sp. z o.o. W dniu [...] lipca 2014 r. Biuro Powiatowe w B. przesłało oryginał sprawy D. s.c. Strona była informowana o przedłużeniu postępowania administracyjnego pismami z dnia [...] lutego 2014 r., [...] kwietnia 2014 r., [...] czerwca 2014 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] października 2014 r. Następnie w dniu [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego w W. przekazał oryginały akt spraw spółki A. Sp. z o.o. do Biura Powiatowego w S., do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową. W dniu [...] kwietnia 2015 r. S. sp. z o.o. złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z W. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku transferowego za uzasadnione. W dniu 11 czerwca 2015 r. S. Sp. z o.o. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kierownika BP ARiMR w W. Podniosła, że Dyrektor OR ARiMR w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał postanowienie uznające zażalenie za uzasadnione. Jak podnosi Skarżąca, zdaniem organu przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jednak pominął on w swej błędnej ocenie fakt, że postępowania mają już 7 letnią historię. Dyrektor pominął fakt braku przekazania akt sprawy do organu właściwego przez okres kilkunastu miesięcy (w szóstym i siódmym roku prowadzenia sprawy), co uniemożliwiało procedowanie sprawy. Organ nie zachował żadnej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby prosta, nieskomplikowana czynność przekazania sprawy do organu właściwego zakończyła się niezwłocznie i aby samo postępowanie mogło być zakończone w rozsądnym i pierwszym możliwym terminie. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. j. Dz. U. z 2014 r. poz.1647, z późn.zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności ma zasada wyrażona w art. 12 k.p.a., tj. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy k.p.a. nie wyjaśniają charakteru prawnego pozostawienia pisma bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji ani postanowienia. Konsekwentnie, przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność konieczne jest badanie, czy pozostawienie wniosku bez rozpoznania było uzasadnione i dopuszczalne. Sąd w drodze skargi na bezczynność organu dokonuje – w ramach całego postępowania zainicjowanego wnioskiem – kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ wniosku bez rozpoznania. Inne rozumienie tego przepisu powodowałoby w konsekwencji pozbawienia strony uprawnienia do domagania się rozpatrzenia sprawy w przewidzianym terminie. Przepisy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), dają stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W piśmiennictwie wskazuje się, że możliwość zaskarżenia przewlekłości postępowania wprowadzona została po to, by przeciwdziałać prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób nieefektywny, wykonywaniu wielu czynności w dużym odstępie czasu lub wykonywaniu czynności pozornych (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s.78). Żadnej z powyższych sytuacji Sąd nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu rację należy przyznać Kierownikowi Biura ARiMR i uznać, że działanie organu nie kwalifikuje się jako przewlekłe. Skarżąca zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wskazanym powyżej wnioskiem transferowym o przejęcie płatności rolnośrodowiskowej. Kierownik Biura Powiatowego W. [...] badał sprawę pod kątem stworzenia przez producenta sztucznych warunków, informując producenta o przedłużeniu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 36 k.p.a. W związku z powyższym organ administracyjny był w obowiązku przeprowadzić szczegółową analizę zgromadzonego materiału i w ocenie Sądu analiza ta została przeprowadzona. Zdaniem Sądu czas rozpatrywania sprawy był adekwatny do skomplikowanego i rozbudowanego charakteru sprawy. Fakt prowadzenia postępowań przez siedem lat, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie może być oceniany bez wzięcia pod uwagę m.in. tej okoliczności, że strona dokonywała przekształceń podmiotowych oraz zmian siedziby. Abstrahując w tym miejscu od oceny celowości dokonywania powyższych zmian (oceny takiej dokonał jej m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. II GSK 646/11, dostępnym w wyszukiwarce CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd orzekający w sprawie wskazuje, że każdorazowa zmiana musiała wiązać się z reakcją po stronie organu (np. przekazaniem sprawy według właściwości). Następca prawny wnioskodawcy był informowany o przedłużeniu postępowania administracyjnego pismami: z dnia [...] lutego 2014 r., [...] kwietnia 2014 r., [...] czerwca 2014 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] października 2014 r. Ponadto, zgodnie z § 23 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200) wniosek transferowy strona przejmująca (S. sp. z o.o.) powinna złożyć do Kierownika Biura Powiatowego Agencji, do której został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej przez wnioskodawcę (A. sp. z o.o). Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że do Biura Powiatowego [...] nie wpłynął wniosek transferowy S.sp. z o.o., a tym samym Kierownik BP nie był w posiadaniu informacji o przejęciu A. sp. z o.o. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, w trakcie weryfikacji dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz ustalania właściwości miejscowej spółki A.sp. z o.o. pracownik Biura Powiatowego uzyskał wiedzę, że powyższa spółka nie istnieje. Sąd stwierdza, że jak wynika z danych Krajowego Rejestru Sądowego, S.sp. z o.o. z/s w L. w dniu [...] stycznia 2014 r. przejęła spółki E. sp. z o.o., A.sp. z o.o., G.sp. z o.o. oraz H.sp. z o.o. (odpis z KRS znajdujący się w aktach sądowych – k. 5-9 ). W ocenie Sądu czynności podejmowane w sprawie były niezbędne z punktu widzenia merytorycznego załatwienia sprawy i były podejmowane przez organ bez zbędnej zwłoki. Sąd podziela także stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego, zgodnie z którym sam fakt toczenia się postępowania przez długi czas nie świadczy o bezczynności organu (wyrok z dnia 30 maja 2001 r., I SAB 72/00, LEX OMEGA nr 54526). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.