V SAB/Wa 56/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] oraz ukaranie organu grzywną w przedmiocie postępowania w sprawie wniosku transferowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu następstwa prawnego; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej 22 czerwca 2015 r. (data nadania pocztowego) przez D. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) [...] oraz wniosek o ukaranie organu grzywną w postępowaniu w sprawie wniosku transferowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu następstwa prawnego. W dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 spółki D. sp. z o.o. Skarżąca spółka, poza wskazanym wnioskiem z [...] maja 2013 r., w dniu [...] czerwca 2014 r. złożyła następujące wnioski: wniosek transferowy dotyczący przejęcia płatności w ramach systemów wsparcia za rok 2013 od spółki B. sp. z o.o., znak sprawy [...]; wniosek transferowy dotyczący przejęcia płatności w ramach systemów wsparcia za rok 2013 od spółki P. sp. z o.o. [...]; wniosek transferowy dotyczący przejęcia płatności w ramach systemów wsparcia za rok 2013 od spółki O. sp. z o.o., znak sprawy [...]. W sprawach wskazanych wniosków transferowych wystąpiły braki formalne i do skarżącej zostały skierowane odpowiednie wezwania do ich uzupełnienia. W sprawie B.- organ I instancji [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na wycofanie przez stronę wniosku o przyznanie płatności. W sprawie O. – [...] lutego 2015 r. organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych i pozostawił wniosek transferowy bez rozpatrzenia. Strona odwołała się od przedmiotowej decyzji oraz pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W dniach [...] marca 2015 r. (w zakresie decyzji o umorzeniu postępowania) oraz [...] kwietnia 2015 r. (w zakresie pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia) Kierownik Biura Powiatowego przekazał akta sprawy do organu II instancji. W sprawie dotyczącej wniosku transferowego i przejęcia płatności od spółki P., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych, tj: - przedstawienia dokumentu potwierdzającego zaistnienie następstwa prawnego albo kopii tego dokumentu potwierdzonego za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji - przedstawienie oświadczenia następcy prawnego przejmującego posiadanie gruntów rolnych, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności ONW, mimo, że strona postępowania zaznaczyła checkbox na str. 2/2 wniosku pkt 17. - brak sprecyzowania żądania poprzez wskazanie czy spółka wnioskuje również o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW w związku z zaistnieniem następstwa prawnego Wezwanie nr [...] zawierało pouczenie o skutkach nieusunięcia braków formalnych w terminie i zostało skutecznie doręczone stronie w dniu [...] sierpnia 2014 r. Ze względu na nieuzupełnienie braków, wniosek o przejęcie płatności został pozostawiony bez rozpoznania [...] października 2014 r. (pismo nr [...]). W dniu [...] stycznia 2015 r. strona złożyła korektę wniosku, zaś organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu, na które z kolei strona wniosła [...] lutego 2015 r. zażalenie przekazane następnie do Dyrektora [...] OR ARiMR. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor [...] OR ARiMR uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu. W dniu [...] maja 2015 r. (data nadania listu) spółka D. sp. z o.o. w W. złożyła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zażalenie w trybie art. 37 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23, dalej: k.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR [...] w sprawie wniosku transferowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu następstwa prawnego po spółce P. sp. z o.o. na rok 2013. Dyrektor [...] OR ARiMR, po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez spółkę D. na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 przez Kierownika BP ARiMR [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uznał za niezasadne zażalenie na niezałatwienie sprawy terminie oraz za niezasadne zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu swojego postanowienia Dyrektor [...] OR ARiMR stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1999 r. (I SAB 161/98), by można było mówić, iż organ administracyjny właściwy do rozpoznania sprawy kończącej się wydaniem przez ten organ decyzji w rozumieniu k.p.a. pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, musi w tej sprawie toczyć się postępowanie administracyjne. Organ wskazał, że przedmiotowa sprawa została pozostawiona bez rozpatrzenia pismem, nr [...], z [...] października 2014 r., z którego treści wynika, że spółka D. nie uzupełniła braków formalnych, co do których organ wystosował wezwanie nr [...]. Dyrektor zauważył, że wezwanie, nr [...], zawierało pouczenie o skutkach nieusunięcia braków formalnych w terminie i zostało skutecznie doręczone stronie w dniu [...] sierpnia 2014 r. Jednocześnie organ wskazał, że z powyższego wynika, iż na dzień złożenia przez spółkę zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie ([...] maja 2015 r.), w sprawie przedmiotowego wniosku nie toczy się postępowanie, co z kolei w myśl przytoczonego wyroku NSA z 20 kwietnia 1999 r. oznacza, że nie można organowi zarzucić niezałatwienia sprawy w terminie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał, że spółka odpowiadając na wezwanie skierowane do niej w związku z wykryciem braków formalnych w innej sprawie (znak sprawy [...] dotyczącej płatności rolnośrodowiskowych w wyniku następstwa prawnego ze spółki B. sp. zo.o. za rok 2011, wezwanie nr [...]) nie wskazała aby odpowiedź na to wezwanie i dołączony oryginał postanowienia Sądu Rejonowego w W. Wydziału KRS był składany także w niniejszej sprawie o numerze [...]. Tym samym, zdaniem organu, nie można uznać aby spółka D. sp. zo.o. uzupełniła brak formalny w przedmiotowej sprawie. Organ administracji nie ma natomiast obowiązku badania z urzędu czy wymagany przepisami prawa dokument został może złożony przez dany podmiot we wszystkich prowadzonych wobec tego podmiotu postępowaniach. Dyrektor M. OR ARiMR wskazał ponadto, że o ile punkt drugi wezwania dotyczył oświadczenia w zakresie ONW i wezwanie w tym zakresie nie mogło przynosić skutków dla wniosku transferowego o płatności OB, to jednak punkt 1 wezwania wskazywał na brak wymaganego dokumentu w sprawie dotyczącej wniosku transferowego o płatności OB. i nieuzupełnienie tego braku formalnego uzasadniało pozostawienie bez rozpoznania wniosku transferowego w zakresie wnioskowanych płatności OB. Podsumowując, organ nadzoru stwierdził, że dniu wydania niniejszego postanowienia nie można zarzucić organowi bezczynności jak również nie zachodzi konieczność wyznaczenia terminy załatwienia sprawy. W ocenie Dyrektora [...] OR ARiMR czynności podjęte przez Kierownika BP ARiMR [...] były czynnościami istotnymi dla załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu, że nie doszło do wypełnienia dyspozycji art. 37 § 1 k.p.a., co czyni zażalenie strony nieuzasadnionym. D. Sp. z o.o. pismem z 19 czerwca 2015 r. (22 czerwca 2015 r. data nadania pocztowego) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) [...] w postępowaniu w sprawie wniosku transferowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu następstwa prawnego. W skardze zawarła również wniosek o ukaranie organu grzywną. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia było sprzeczne z zasadą zaufania do organów Państwa oraz naruszało art. 64 k.p.a. Skarżąca wskazała, że w sytuacji gdy oryginał dokumentu znajduje się w posiadaniu organu wzywanie podatnika w sprawie równolegle prowadzonej o złożenie przez stronę tegoż dokumentu w oryginale lub jego uwierzytelnionej kopii dokumentu było żądaniem świadczenia niemożliwego do spełnienia. Skarżąca dodała również, iż nie stanowi podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie usunięcie wymienionych w wezwaniu braków domniemanych jedynie przez organ a nie wynikających z przepisów prawa obowiązującego lub innych braków podania lub niejasności pojawiających sie przy rozpatrywaniu podania. Samo wezwanie nie powoduje bowiem powstania braku formalnego, gdyż ten musi wynikać z uchybienia przepisowi prawa. Np. zaznaczenie przez wnioskodawcę dwu wykluczających sie pól na formularzu wniosku nie jest brakiem wniosku kwalifikującym do pozostawienia samego wniosku bez rozpatrzenia według rygorów art. 64 k.p.a. Wzór wniosku, formularz z którego nieścisłość ta wynikała, nie jest bowiem ustalony przez przepis prawa obowiązującego. Jego źródłem jest bowiem zarządzenie - a źródłami prawa są ustawy i rozporządzenia. Zdaniem skarżącej w przypadku niniejszej sprawy, już w wezwaniu nie można było wskazywać rygoru pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia do wyjaśnienia były bowiem wątpliwości wynikające z samego formularza wniosku a nie wymagania podania ustalone w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest skarga na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) [...] oraz wniosek o ukaranie organu grzywną w postępowaniu w sprawie wniosku transferowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu następstwa prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności ma zasada wyrażona w art. 12 k.p.a., tj. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy k.p.a. nie wyjaśniają charakteru prawnego pozostawienia pisma bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji ani postanowienia. Na szczególną uwagę zasługuje uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSNAPiUS z 2000 r. nr 19, poz. 702, OSP 2001 r., z.1, poz.12). W uzasadnieniu powołanej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku załatwienia tego wniosku w sposób zgodny z zasadą praworządności. W każdym wypadku gdy organ pozostawia wniosek bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, że wnoszący wniosek, który pozostawiono bez rozpoznania, ma możliwość skorzystania ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy. W konsekwencji NSA uznał, że w przypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania służy jej – gdy zarzuca ona organowi naruszenie prawa polegające na nierozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie – skarga na bezczynność organu (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Konsekwentnie, przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność konieczne jest badanie, czy pozostawienie wniosku bez rozpoznania było uzasadnione i dopuszczalne. Sąd w drodze skargi na bezczynność organu dokonuje – w ramach całego postępowania zainicjowanego wnioskiem – kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ wniosku bez rozpoznania. Inne rozumienie tego przepisu powodowałoby w konsekwencji pozbawienia strony uprawnienia do domagania się rozpatrzenia sprawy w przewidzianym terminie. Przepisy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), dają stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę rację należy przyznać Kierownikowi Biura ARiMR i uznać, że nie doszło do bezczynności organu. Skarżąca zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] opisanym powyżej wnioskiem transferowym z dnia [...] czerwca 2014 r. jako następca prawny nieistniejącej już spółki P. sp. z o.o. Do wniosku dołączono nieuwierzytelnioną kopię KRS. W związku z powyższym, organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2014 r. wystosował do strony wezwanie do usunięcia braków we wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, M. P. odebrała niniejsze wezwanie w dniu [...] września 2014 r. Wezwanie zawierało pouczenie o skutkach nieusunięcia braków formalnych w terminie. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w związku z tym Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] października 2014 r. wystosował pismo, nr [...], w sprawie pozostawienia wniosku bez rozpoznania w całości, jako że wezwanie do braków formalnych dotyczyło zarówno sprawy o płatności w ramach systemów bezpośrednich jak i z tytułu ONW. Sąd stwierdza, że organ dokonał prawidłowej oceny dokumentacji nadesłanej przez spółkę. W dokumentacji tej brakowało oryginału lub poświadczonej zgodnie z obowiązującymi przepisami kopii dokumentu potwierdzającego zaistnienie następstwa prawnego. Zgodnie z art. 22a ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012 poz. 1164) do wniosku, o którym mowa w ust. 3, następca prawny dołącza dokument potwierdzający zaistnienie następstwa prawnego albo kopię tego dokumentu potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji. W niniejszej sprawie do wniosku dołączono nieuwierzytelnioną kopię KRS. Z powyższego wynika, że podanie złożone przez spółkę nie było prawidłowym i kompletnym wnioskiem. Pomimo wezwania strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w złożonej skardze, wskazać należy, że spółka odpowiadając na wezwanie skierowane do niej w związku z wykryciem braków formalnych w innej sprawie (znak sprawy [...] dotyczącej płatności rolnośrodowiskowych w wyniku następstwa prawnego ze spółki B. sp. z o.o. za rok 2011, wezwanie nr [...]) nie wskazała, że odpowiedź na to wezwanie i dołączony oryginał postanowienia Sądu Rejonowego w W. Wydziału KRS był składany także w niniejsze sprawie o numerze [...]. Tym samym nie można uznać, aby spółka D. sp. z o.o. uzupełniła brak formalny w przedmiotowej sprawie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę, że organ administracji nie ma natomiast obowiązku badania z urzędu czy wymagany przepisami prawa dokument został może złożony przez dany podmiot we wszystkich prowadzonych wobec tego podmiotu postępowaniach. Konkludując Sąd uznaje, że należy podzielić pogląd organu o konieczności pozostawienia wniosku strony z dnia [...] czerwca 2014 r. bez rozpoznania. W związku z bezzasadnością skargi brak było również podstaw do uwzględnia wniosku strony skarżącej o ukaranie organu grzywną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.