V SAB/Wa 6/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 6 marca 2017r. M. T. wniosła – za pośrednictwem organu – skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie nie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek z (...) lipca 2016r. o częściowe umorzenie należności zasądzonej wyrokami: Sądu Rejonowego w O. z 28 maja 2012r. (sygn. akt: [...]) i Sądu Okręgowego w K. z 16 maja 2013r. (sygn. akt: [...]). Jak wyjaśniła skarżąca, w odpowiedzi Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z 23 grudnia 2016r. odmówił uwzględnienia wniosku i umorzenia postępowania. Pismem z 17 stycznia 2017r. strona skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie wniosku z (...) lipca 2016r. w formie decyzji administracyjnej. Pismem z 10 lutego 2017r. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował, że nie znajduje podstaw do zmiany formy udzielonej wcześniej odpowiedzi. Wskazał, że bezumowne korzystanie z cudzej własności (np. nieruchomości) regulują przepisy kodeksu cywilnego, a tym samym nie prowadzi w tej sprawie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu odmowa umorzenia zasądzonych przed sąd cywilny należności pieniężnych wynikających z bezumownego korzystania z nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa przez Skarżącą ma charakter sprawy cywilnej. Jak wyjaśnił Minister, stosunek prawny Skarżącej i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dalej zwanym "GDDKiA" jako następcę prawnego Generalnego Dyrektora Dyrekcji Dróg Publicznych) wynika z zawartej umowy sprzedaży, z której nie wywiązała się Skarżąca. Organ podkreślił, że strona skarżąca nie wydała zabudowanej nieruchomości gruntowej zgodnie z zawartą umową, w konsekwencji czego GDDKiA wystąpiła z powództwem do sądu cywilnego o zapłatę za bezumowne korzystanie nieruchomości Skarbu Państwa. Wobec negatywnego dla Skarżącej rozstrzygnięcia sprawy przez sądy cywilne i uprawomocnienia się wyroku, Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie ulgi w spłacie ww. należności cywilnoprawnej. Powstały stosunek prawny ma więc charakter cywilnoprawny - regulują go wyłącznie przepisy kodeksu cywilnego. Sytuacja, w której jedną ze stron stosunku prawnego jest organ publiczny - Minister jako dysponent części budżetowej właściwy do rozstrzygania wniosków o udzielenia ulgi w spłacie należności cywilnoprawnych, w przypadku gdy wartość należności głównej przekracza kwotę 40 000 zł nie zmienia faktu, iż w tej konkretnej sytuacji Minister działa w sferze stosunków cywilnoprawnych. Skarżąca wywiodła jednak, w ocenie Ministra błędne przekonanie, że skoro wniosek o umorzenie rozpatruje organ administracji publicznej, to było to postępowanie administracyjne. Tymczasem Skarb Państwa, będąc właścicielem mienia tak ruchomego, jak i nieruchomego, realizuje przysługujące mu uprawnienia właścicielskie, przy zastosowania instrumentów przewidzianych prawem cywilnym. Tym samym Skarb Państwa reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako właściciel nieruchomości żądający od Skarżącej opłaty za bezumowne korzystanie z tej nieruchomości działa jako podmiot prawa cywilnego dysponując nieruchomością stanowiącą jej własność. Minister wyjaśnił ponadto, że fakt rozpatrywania wniosku o umorzenie opłaty przez Ministra zamiast Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynika wyłącznie z wysokości tej należności, która przekraczając próg określony w ustawie o finansach publicznych podlega właściwości dysponenta części budżetowej zamiast kierownika państwowej jednostki budżetowej, w odniesieniu do należności przypadających tej jednostce budżetowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi należy do właściwości sądów administracyjnych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wyraźne określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, a więc ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), jak również ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność, czy też przewlekłe postępowanie organu administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpatrzeniu wniosku z 29 lipca 2016r. o umorzenie pozostałych do spłaty należności pieniężnych zasądzonych od Skarżącej na rzecz Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z 28 maja 2012r. (sygn. akt: [...]) tj. kwoty 53 000 zł stanowiącej część zasądzonej należności głównej w kwocie 63 162 zł, z ustawowymi odsetkami liczonymi od należności głównej od dnia 18 listopada 2010r. w kwocie 3 900 zł oraz kwoty 1 800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania odwoławczego zasądzonych wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z 16 maja 2013r. (sygn. akt: [...]). Na gruncie rozważanego stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 2016r. poz. 1870 ze zm.) umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Zatem zgodnie z art. 55 i 57 ww. ustawy należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być – na wniosek dłużnika - umarzane w całości albo w części, w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Przy czym to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek ujawnienia faktów i przedstawienia dokumentów wskazujących na występowanie okoliczności uzasadniających częściowe umorzenie należności. W sprawie niniejszej Minister Infrastruktury i Budownictwa podjął czynności kontrolne w zakresie wniosku o umorzenie przedmiotowych należności. O wynikach prowadzonych czynności Skarżąca była informowana pismami tego organu z 23 grudnia 2016r. oraz 10 lutego 2017r. Organ w sposób szczegółowy przedstawił przeprowadzone w sprawie czynności wyjaśniające. Zatem sprawę można załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej – na co wskazywała Skarżąca w piśmie zatytułowanym "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 17 stycznia 2017r." jednak - jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego lub inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, wskazuje taką formę rozstrzygnięcia i zakończenia przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, zgodnie z którym rozpatrzenie wniosku o umorzenie przedmiotowych należności nie jest dokonywane w ramach postępowania administracyjnego i nie przybiera procesowej formy decyzji albowiem żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje takiej formy działania organu w sprawie, której przedmiotem jest ocena wniosku. Akt ten nie może być też utożsamiany z innymi aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych. Reasumując, w ocenie Sądu, czynności prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych nie są postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a sporządzone pisma wyjaśniające, w szczególności pismo z 23 grudnia 2016r. nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji należało zatem uznać, że skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie rozpoznania wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych, nie odnosi się do aktów ani czynności z zakresu administracji publicznej i skarga w tym zakresie jest niedopuszczalna. Prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa czynności, jak również ewentualne ich efekty nie kształtują bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa odnoszących się do Skarżącej. Dlatego też nie posiadają waloru decyzji, postanowień, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, odrzucił skargę.