V SAB/Wa 75/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. Z. z siedzibą w W. oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. M. (dalej jako Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 11 września 2015 r. jest przewlekłe postepowanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) [...] z siedzibą w W. odnośnie postępowania wszczętego wnioskiem Skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok. W dniu [...] maja 2011 r. (data stempla pocztowego [...] maja 2011 r.) na Kancelarię Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności rolnośrodowiskowej i o przyznanie pomocy z tytułu wspierania I gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2011 D. M.. Następnie w dniu [...] czerwca 2011 r. (data stempla pocztowego [...] czerwca 2011 r.) do Biura Powiatowego w B. wpłynęła zmiana do wniosku oraz wycofanie części wniosku. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, organ I instancji wystosował szereg pism, wezwań do złożenia wyjaśnień, wniosku o udzielenie informacji na temat dzierżawionych przez stronę terenów oraz włączył szereg dokumentów. Po zakończeniu postępowania administracyjnego, w dniu [...] czerwca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzje nr [...], w której odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Strona skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie od tej decyzji. W dniu [...] października 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego wydał decyzję [...] o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie ją wycofał. W trakcie ponownej weryfikacji sprawy, Kierownik Biura Powiatowego w B. w dniu [...] lipca 2013 r. wystosował do strony postępowania wezwanie do złożenia wyjaśnień odnośnie użytkowania deklarowanych w roku 2011 działek rolnych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie producent rolny przedstawił szereg wyjaśnień, pism oraz dokumentów potwierdzających użytkowanie deklarowanych działek ewidencyjnych i położonych na nich działek rolnych. W dniu [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego w B. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w części oraz o odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok. Od decyzji Skarżący złożył odwołanie. W dniu [...] czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego wydał decyzję Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, na którą Strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu [...] lutego 2015 r. do Biura Powiatowego [...] z/s w W. wpłynął prawomocny wyrok WSA z dnia 05 listopada 2014 r.(sygn. akt VIII Sa/Wa 791/14 ) uchylający zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego w B.. W dniu [...] lutego 2015 r. zawiadomieniem [...] Kierownik Biura Powiatowego w B. przekazał akta sprawy D. M. do Biura Powiatowego [...], do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową. W toku prowadzonego postępowania organ informował stronę postępowali o przedłużeniu postępowania - zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W dniu [...] czerwca 2015 r. Kierownik BP [...] wystosował prośby o pomoc prawną do Urzędu Gminy w L., do Urzędu Gminy w N. oraz do Urzędu Gminy w B, zgodnie z wnioskiem Strony skarżącej o przesłuchanie świadków. W dniu [...] lipca 2015 r. do Biura Powiatowego wpłynęło pismo z Urzędu Gminy w N. wraz z załącznikami. Przesłuchanie w Urzędzie Gminy nie odbyło się, ponieważ nie stawił się świadek ani żadna ze stron postępowania. Natomiast Urząd Gminy w B. odmówił przeprowadzenia przesłuchania w ramach pomocy prawnej. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Kierownik wezwał Skarżącego do osobistego stawiennictwa na okoliczność zbadania sztucznych warunków w celu uzyskania płatności na rok 2011. Przesłuchania wyznaczone w tym wezwaniu nie odbyły się ze względu na brak stawiennictwa świadków. W związku z powyższym w dniu [...] września 2015 r. organ ponownie wezwał do osobistego stawiennictwa świadków w celu zbadania sztucznych warunków w sprawie wniosku Skarżącego za rok 2011. Termin przesłuchań został określony na [...] listopada 2015 r. Do czasu przekazania akt do WSA do Biura Powiatowego ARiMR [...] nie wpłynął protokół z przesłuchania świadka z Gminy L.. Skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 11 września 2015 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowań prowadzonych przez Kierownika BP ARiMR w W. w sprawach przyznania płatności za rok 2011, wnosząc o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną i o orzeczenie o wymierzeniu organowi winnemu przewlekłości tj. Kierownikowi BP ARiMR grzywny oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kwoty pieniężnej w wysokości połowy kwoty wymienionej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również o zasadzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że Strona wyczerpała drogę administracyjną składając do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Dyrektor [...] OR ARiMR wydał w dniu [...] sierpnia oraz [...] września postanowienia [...] i [...] uznające skargę za niezasadną, jednakże zdaniem Skarżącego zarzut przewlekłości postępowania jest jednak ewidentnie zasadny. Zdaniem Skarżącego nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ otrzymuje na początku roku akta spraw, w tym akta z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego WSA w Warszawie VIII SA/Wa 791/14 wraz z aktami administracyjnymi, natomiast w sprawach nie podejmuje żadnej czynności aż do [...] czerwca 2015 roku. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] wniósł o jej oddalenie. Organ, wobec zarzutów Skarżącego dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania wskazał, że akta przedmiotowej sprawy wpłynęły do Biura Powiatowego w dniu [...] lutego 2015 r., zatem rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji jest na etapie analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wniosku o wpis do ewidencji. Wskazano, że forma w jakiej D. M. prowadzi - jak twierdzi samodzielną i niezależną działalność rolniczą - w ramach deklarowanego w analizowanym wniosku na rok 2011 obszaru, odpowiada tej, która jest powadzona przez spółki powiązane z P. M. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego jest w obowiązku przeprowadzić szczegółową analizę zgromadzonego materiału, natomiast rozpatrzenie niniejszej sprawy, wynika z niezwykle skomplikowanego i rozbudowanego charakteru sprawy. Tym niemniej Kierownik Biura Powiatowego dokłada wszelkich starań, aby postępowanie przeprowadzić i zakończyć bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest skarga na przewlekłość postępowania, które zainicjowane zostało wnioskiem Skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. (data nadania [...] maja 2011 r. ) o przyznanie płatności na 2011 rok., z jakim zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., który następnie z uwagi na zmianę właściwości miejscowej został skierowany do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W . Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności wskazać należy, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności ma zasada wyrażona w art. 12 k.p.a., tj. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przepisy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), dają stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Na sąd nakłada natomiast, obok oceny czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W niniejszej sprawie Skarżący zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. o przyznanie płatności na 2011 rok. Trzeba w tym miejscu wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego jest prowadzone pod rządami ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej jako ustawa o płatnościach). Zgodnie z art. 19 ust. 7 tej ustawy Agencja zawiadamia rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności obszarowych oraz płatności: do krów i owiec o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania mu tej płatności, do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przyjąć zatem należy, że terminem załatwienia sprawy wniosku Skarżącego złożonego w dniu [...] maja 2011 r. (data wpływu wniosku do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.) był dzień 1 marca 2012 r. Organ ten dokonał czynności w sprawie, jak również m.in. wydał decyzję, która następnie w wyniku wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 791/14) została uchylona a sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Należy w tym miejscu podkreślić, że wniosek ten – zgodnie ze zmianą właściwości organu – został skierowany wraz z aktami sprawy do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. dopiero w dniu [...] lutego 2015 r., zatem od tego dnia należy liczyć czas trwania postępowania przed tym organem i dokonać oceny, czy było (jest) ono prowadzone przewlekle. WSA rozstrzygając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania ocenia jedynie (o czym była mowa powyżej), czy zaskarżony organ działa w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również czy doszło do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Mając na uwadze złożony charakter sprawy nie należało oczekiwać natychmiastowego jej rozstrzygnięcia. Złożoność ta wynikała bowiem nie tylko z samego charakteru postępowania obejmującego wiele obszarów, ale przede wszystkim treść wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 791/14, w którym to wyroku Sąd nakazał przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, w tym przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków wnioskowanych przez Skarżącego. Jak to wynika z akt prowadzonego postępowania organ – wykonując zalecenia Sądu – wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień, jak również prowadzi postępowanie dowodowe z przesłuchania wskazanych przez Skarżącego świadków. Fakt, że przesłuchania te nie dochodzą do skutku z powodów nie stojących po stronie organu nie może obciążać organu. W ocenie Sądu powyższe okoliczności nie uzasadniają stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę całokształt sprawy, tj. jej złożony charakter oraz działania Skarżącego. Powyższe pozwala na przyjęcie, iż nie można przypisać organowi przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ nie podejmował bowiem czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a długotrwały czas prowadzenia postępowania, z uwagi na toczące się postępowanie dowodowe w wyniku wykonania wyroku WSA, nie wynikał tylko i wyłącznie z działania zaskarżonego organu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.