V SAB/Wa 8/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Asesor WSA - Łukasz Jarocki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Lekarską w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz D. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. D. S. (dalej: "skarżący"), działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Okręgową Radę Lekarską w Warszawie. Skarga, datowana na 12 grudnia 2024 r. i nadana tego samego dnia w placówce pocztowej, dotyczy braku rozpoznania wniosku skarżącego z 24 czerwca 2024 r. o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza/lekarza dentysty, na określony zakres czynności zawodowych, okres i miejsce zatrudnienia w podmiocie leczniczym, wpisanie na listę członków oraz wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Lekarska w Warszawie wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ przed jej wniesieniem nie zostały wyczerpane dostępne środki zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że tożsame zagadnienie prawne było już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z 4 marca 2025 r., sygn. akt V SAB/Wa 5/25. W przywołanym orzeczeniu Sąd jednoznacznie wskazał, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego bez uprzedniego wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym skutkuje jej niedopuszczalnością. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione tam stanowisko i przyjmuje je za własne. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Wyjątek w tym zakresie dotyczy jedynie sytuacji, gdy skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Wyczerpanie środków zaskarżenia oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje już żaden ustawowo przewidziany środek, taki jak odwołanie, zażalenie czy ponaglenie. Jeżeli przed wniesieniem skargi nie zostanie wykorzystany dostępny środek zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że wyczerpanie dostępnych środków zaskarżenia stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania, ustawowym środkiem zaskarżenia, który należy uprzednio wykorzystać, jest ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem stronie przysługuje prawo wniesienia ponaglenia w dwóch przypadkach: 1. gdy sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przepisach szczególnych lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (tzw. bezczynność), 2. gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (tzw. przewlekłość). Definicje obu tych pojęć zawarte zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z kolei art. 37 § 3 k.p.a. wskazuje, że ponaglenie wnosi się: – do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, lub – bezpośrednio do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W konsekwencji, przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, skarżący był zobowiązany do uprzedniego wniesienia ponaglenia na przewlekłość postępowania, skierowanego – zgodnie z art. 37 § 3 k.p.a. – do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, tj. do Naczelnej Rady Lekarskiej za pośrednictwem Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie. Tymczasem skarżący w dniu 16 października 2024 r. złożył ponaglenie, w którym wskazał, że działa "w związku z bezczynnością organu", a następnie wniósł skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Lekarską w Warszawie. Należy podkreślić, że ponaglenie dotyczące bezczynności i ponaglenie dotyczące przewlekłości postępowania stanowią odrębne instytucje prawne, uregulowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a ich zastosowanie uzależnione jest od charakteru zarzucanego uchybienia organowi administracji. Środków tych nie można traktować zamiennie ani stosować ich dowolnie – jak uczynił to skarżący – ponieważ każda z tych instytucji służy innemu celowi procesowemu. W związku z powyższym, pismo z dnia 16 października 2024 r. nie może zostać zakwalifikowane jako ponaglenie na przewlekłość postępowania, skoro jego treść jednoznacznie wskazuje, że zostało ono wniesione z powodu bezczynności Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie i zawiera żądanie zobowiązania tego organu do załatwienia sprawy. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, jak należy rozumieć pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość" postępowania administracyjnego, które – choć częściowo zbliżone – odnoszą się do odrębnych instytucji prawa procesowego. W praktyce zdarzają się przypadki, w których stan faktyczny może rodzić wątpliwości co do kwalifikacji uchybień organu – jako bezczynności lub przewlekłości – stąd istotne jest rozgraniczenie obu pojęć oraz określenie, czy i gdzie przebiega między nimi granica w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią dwie różne instytucje prawa procesowego. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 606/15). Przewlekłość postępowania występuje także, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12), co oznacza, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas, gdy jego czynności są nieskuteczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 1164/17). Natomiast istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., I SAB/Wa 590/13, w której stwierdzono: "Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie." W świetle powyższych ustaleń, skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Lekarską w Warszawie, skarżący zobowiązany był uprzednio wnieść ponaglenie dotyczące przewlekłości postępowania. Wniesienie zamiast tego ponaglenia odnoszącego się do bezczynności – jako środka nieadekwatnego do charakteru zarzutu – skutkuje niedopuszczalnością skargi i obliguje Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne tak długo, jak stronie przysługuje jeszcze środek prawny w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać wszczęte przed wyczerpaniem ustawowo przewidzianych środków weryfikacji działań lub zaniechań organu, ponieważ dopiero ich bezskuteczność otwiera drogę do sądowej kontroli legalności. Ponaglenie pełni w tym zakresie istotną funkcję – umożliwia organowi dokonanie wewnętrznej weryfikacji własnego działania (lub jego braku), jeszcze przed ingerencją sądu. Ma to szczególne znaczenie w sytuacjach zarzucanej przewlekłości, w których ustawodawca przewidział mechanizm mobilizujący organ do sprawniejszego działania właśnie poprzez ryzyko zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. W realiach niniejszej sprawy organ nie otrzymał jednak takiej możliwości, ponieważ skarżący nie skorzystał z właściwego środka – ponaglenia odnoszącego się do przewlekłości postępowania – co przesądza o przedwczesności i niedopuszczalności wniesionej skargi. W konsekwencji należało uznać, że skarżący, przed wniesieniem skargi, nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., co skutkuje niedopuszczalnością skargi i obliguje Sąd do jej odrzucenia. Z uwagi na brak wniesienia przez skarżącego właściwego środka zaskarżenia, przysługującego jemu w postępowaniu administracyjnym przed wskazanym organem, skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.