V SAB/Wa 82/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - asesor WSA Marta Sarnowiec-Cisłak po rozpoznaniu w dniu 31 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym skargi R.K. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy - Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie w przedmiocie bezczynności w sprawie nierozpatrzenia wniosku postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 lipca 2025 r. R.K. (dalej: strona, skarżący), działając "w trybie art. 35 i 36 KPA na podstawie art. 221, 223, 227 KPA w związku z naruszeniem (...) art. 10 par. 1 KPA oraz art. 231 KPA", złożył skargę na bezczynne i nienależyte załatwienie przez Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie (dalej: ZDM) sprawy związanej z decyzją z dnia 2 sierpnia 2024 r. (ZDM/GWI/4082/130A/O/02015/24/D/JMI). Skarżący wskazał, że pismem z dnia 19 maja 2025 r. wystąpił do ZDM o powtórne dostarczenie niedoręczonego mu pisma. Nadana do skarżącego korespondencja została bowiem przekazana za pośrednictwem operatora SPEEDMAIL, który nie dokonał powtórnego awizowania przesyłki, co naruszało wymogi KPA. Pomimo upływu 50 dni od dnia skierowania prośby do ZDM, skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi na pismo, co czyniło zasadnym wcześniejszy wniosek o ulgę w spłacie zobowiązań w ZDM. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy - Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie (dalej: organ) wniósł o odrzucenie skargi. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ustosunkował się do żądania strony w piśmie z dnia 23 czerwca 2025 r., opisując okoliczności doręczenia spornej przesyłki (w tym jej dwukrotnego awizowania) i informując o możliwości zapoznania się z dokumentacją w siedzibie ZDM po wcześniejszym umówieniu się z osobą prowadzącą sprawę. Odpowiedź ZDM z dnia 23 czerwca 2025 r., mimo dwukrotnego awizowania, nie została odebrana przez adresata (skarżącego) i wróciła do nadawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. W myśl art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: Ppsa), sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Zakres właściwości sądów administracyjnych normują regulacje zawarte w art. 3 i art. 4 ww. ustawy. Pomijając przypadki orzekania przez sądy administracyjne na mocy przepisów szczególnych oraz w sprawach sprzeciwu od decyzji lub postanowienia (art. 3 § 3 i 2a Ppsa), czy też sporów o właściwość (art. 4 Ppsa), w katalogu przewidzianym w art. 3 § 2 ww. ustawy przewidziano, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z treści skargi złożonej w niniejszej sprawie wynika, że jej autor dopatruje się bezczynności w braku reakcji organu na wniosek o ponowne doręczenie przesyłki, która uprzednio została skierowana do skarżącego z naruszeniem zasad przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.). Taka forma działania (zaniechania) organu nie mieści się jednak w ww. katalogu bezczynności, mogącej stanowić przedmiot skargi wnoszonej do sądu administracyjnego. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, "skarga na bezczynność nie może dotyczyć samej (...) czynności doręczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona kwestionuje prawidłowość doręczenia w trybie zastępczym. (...) nie można skutecznie zakwestionować bezczynności organu polegającej na niedokonaniu czynności doręczenia (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 czy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Stanowisko o niedopuszczalności skargi na bezczynność w tych warunkach wyrażono w orzecznictwie na długo jeszcze przed wyraźnym tego wyartykułowaniem w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. art. 1 pkt 1 ustawy z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), przyjmując, że doręczenie decyzji "jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Czynność ta nie przyznaje, stwierdza lub uznaje uprawnienia lub obowiązku, gdyż fakt doręczenia ma ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. Skoro doręczenie decyzji nie jest czynnością, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, niewykonywanie takiej czynności przez organ nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 17 ustawy" (postanowienie NSA z 28.09.2001 r., I SAB 2/01). Nie powinno więc budzić wątpliwości, że skarga na bezczynność polegającą na samym tylko niedoręczeniu decyzji nie przysługuje, i to w przypadku zarówno niepodjęcia przez organ czynności zmierzających do doręczenia, jak i wadliwego (bezskutecznego) doręczenia decyzji. Wynikające stąd skutki mogą znaleźć swe procesowe odbicie w razie złożenia od takiej decyzji środka zaskarżenia, np. odwołania lub skargi do sądu administracyjnego, w postanowieniu - odpowiednio - organu odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) i sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.)." (tak A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Krawczyk, W. Chróścielewski, WKP 2025, LEX/el, uwagi do art. 109 k.p.a.). W świetle przedstawionych uwag Sąd uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną, mając na uwadze, że stanowisko skarżącego sprowadzało się w istocie do zarzutu nieprawidłowego doręczenia mu korespondencji przez organ i formułowania na tej podstawie żądania powtórnego skierowania do strony nieodebranej uprzednio przesyłki. W takim przypadku skarga na bezczynność nie przysługuje. Skarga na bezczynność nie może być bowiem traktowana jako środek służący egzekwowaniu ponownego doręczania pism przez organ, w sytuacji, gdy skarżący uznaje dotychczasowe doręczenie za wadliwe. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 Ppsa.