V SAB/Wa 85/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w B. na przewlekłość postępowania Ministra Pracy i Polityki Społecznej (obecnie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej) w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza przewlekłość postępowania w sprawie rozpoznania przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej odwołania D. S.A. z siedzibą w B. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... czerwca 2015 r. nr ..., 2. stwierdza, iż przewlekłość prowadzonego postępowania o której mowa w punkcie pierwszym nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa, 3. w pozostałej części skargę oddala, 4. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz D. S.A. z siedzibą w B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "D. " S.A. w B. (zwana dalej: "Skarżącą", "Spółką", bądź "Stroną") wystąpiła ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rozpoznania odwołania. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerze [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wstrzymał Spółce wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za miesiąc marzec 2015 r. Pismem z dnia 8 lipca 2015 r., nadanym przesyłką listową w dniu 9 lipca 2015 r., Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji. Następnie, pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. Skarżąca wezwała Ministra Pracy i Polityki Społecznej do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na niezałatwienie odwołania w terminie. Zdaniem Spółki, nierozpoznanie odwołania w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), stanowiło rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. o numerze [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu w terminie odwołania wyjaśnił, że w dniu 20 lipca 2015 r. do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wpłynęło pismo organu I instancji przekazujące w załączeniu odwołanie Skarżącej. Następnie, pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. Strona została poinformowana w trybie art. 10 § k.p.a. o wyznaczeniu siedmiodniowego terminu w którym ma możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych zadań. Powyższe pismo skarżąca Spółka odebrała w dniu 17 sierpnia 2015 r. Minister wskazał również, iż w piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r. Spółka wniosła o udzielenie informacji czy w sprawie został zebrany jakikolwiek materiał dowodowy poza zebranym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a jeśli tak to o jego wskazanie oraz udzielenie odpowiedzi na powyższe pismo na adres mailowy. W odpowiedzi organ II instancji – pismem z dnia 28 września 2015 r. – ponownie poinformował Stronę w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o przysługującym jej z tego przepisu prawach oraz wyjaśnił, że nie prowadzi postępowania w drodze elektronicznej, gdyż wszelka korespondencja prowadzona jest za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. Pismo to Skarżąca odebrała w dniu 21 września 2015 r. W ocenie Ministra, mając na uwadze prowadzoną w sprawie korespondencję ze Stroną, niezrozumiałym jest jej wniosek dotyczący usunięcia naruszenia prawa, bowiem terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Do terminów tych nie wlicza się: 1) przewidzianych w przepisach prawa terminów dokonania określonych czynności; 2) okresów zawieszenia postępowania; 3) okresów opóźnień powstałych z winy strony; 4) okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. Organ odwoławczy wskazał również, iż do terminów załatwiania spraw nie wlicza się określonych w przepisach szczególnych i w przepisach kodeksu terminów dokonania określonych czynności przez organ prowadzący postępowanie, inny organ (np. art. 106) oraz strony i uczestników postępowania. Zdaniem Ministra, działając w postępowaniu odwoławczym nie naruszył on wskazanego w art. 35 k.p.a. terminu do załatwienia sprawy, bowiem po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, a przed wydaniem decyzji, pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r., zawiadomił Stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Pismo to rozpoczęło dalszą korespondencję ze Spółką, skutkiem czego prowadzone postępowanie jedynie przedłużyło się, ale nie skutkowało naruszeniem art. 35 k.p.a. Pismem z dnia 22 października 2015 r. Spółka wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą: - na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej postępowania w sprawie odwołania od decyzji Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych znak [...] w sprawie dofinansowania SOD za miesiąc marzec 2015 r., - ewentualnie na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie powyższego odwołania. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 35 § 2 k.p.a., ewentualnie art. 35 § 3 k.p.a., wnosząc o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. 2) zobowiązanie organu do stwierdzenia uprawnienia skarżącego do wypłaty miesięcznego dofinansowania SOD wynikającego z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; 3) jednocześnie o stwierdzenie, iż bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Spółka złożyła odwołanie w dniu 9 lipca 2015 r., które zostało przekazane Ministrowi w dniu 20 lipca 2015 r., natomiast do dnia wniesienia skargi Strona nie uzyskała orzeczenia II instancji. W ocenie Skarżącej, minął zatem termin do załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. Skarżąca zauważyła, iż organ poinformował ją o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie już po upływie terminu 30 dni od dnia otrzymania odwołania. Ponadto, na zapytanie czy w sprawie przeprowadzono jakieś inne dowody poza tymi z postępowania I instancji, organ nie udzielił odpowiedzi, a dodatkowo wezwał ponownie Stronę do zapoznania się z aktami sprawy i wyznaczył ku temu dodatkowy termin. Zdaniem Skarżącej, zarówno pierwsze jak i drugie wezwanie do zapoznania się z materiałem w sprawie wysłane zostały na długo po terminie jej załatwienia i były to pisma mające na celu jedynie przedłużenie postępowania, gdyż żadnych nowych dowodów nie przeprowadzono, zaś stanowisko Skarżącej zostało w sposób pełny, jasno i wyraźnie wyrażone w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła, iż organ w trakcie trwania postępowania nie informował jej o przyczynach uchybienia terminowi do załatwienia sprawy. Zdaniem Strony powyższe jednoznacznie wskazuje, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłość postępowania organu została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza len organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Minister Pracy i Polityki Społecznej jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 w zw. z art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy w trybie art. 133 k.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Z kolei pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T.Wosia-Lexis Nexis, Warszawa 2012 r. s. 116-119). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż jej okoliczności faktyczne w zakresie terminów podejmowania czynności przez Skarżącą i organ nie budzą wątpliwości. Nie jest bowiem w sprawie sporne, iż odwołanie od decyzji podjętej w I instancji zostało złożone do organu w dniu 9 lipca 2015 r. i przesłane do Ministra Pracy i Polityki Społecznej dnia 20 lipca 2015 r. Stwierdzić zatem należy, iż już organ I instancji uchybił terminowi przewidzianemu w art. 133 k.p.a. albowiem przesłał odwołanie organowi II instancji po upływie 7 dni. Uchybienie to nie miało jednak znaczenia dla oceny wniesionej skargi, dotyczy ona bowiem rozpoznania odwołania przez organ II instancji z naruszeniem terminu jednego miesiąca przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że pomimo wpływu odwołania do organu II instancji w dniu 20 lipca 2015 r. zostało ono rozpoznane przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2015 r. - zamiast najpóźniej do 20 sierpnia 2015 r. Zdaniem Sądu, uchybienie przez Ministra terminu z art. 35 § 3 k.p.a. o przeszło 2 miesiące nie było w żaden sposób usprawiedliwione. Nie stanowi takiego usprawiedliwienia wezwanie Skarżącej z dnia 24 sierpnia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa wskazujące na niezałatwienie sprawy w terminie, a to dlatego, że wpłynęło ono do organu już po upływie terminu jednego miesiąca przewidzianego w omawianym przepisie. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o pisma organu z dnia 12 sierpnia 2015 r. oraz z dnia 28 września 2015 r., w których poinformowano Skarżącą o uprawnieniu przewidzianym w art. 10 § 1 k.p.a. Pouczenia zawarte w obu tych pismach były bowiem spóźnione, niezależnie od tego, że pismo chronologicznie późniejsze zawierało dodatkowe "odpowiedzi’’ na zapytania Skarżącej (sformułowane w piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r.) czy w sprawie został zebrany jakikolwiek inny materiał dowodowy poza tym zgromadzonym w postępowaniu przed organem I instancji. Sąd stoi na stanowisku, iż organ II instancji, zamiast prowadzić nic nie wnoszącą do sprawy korespondencję ze Skarżącą, winien rozpoznać jej odwołanie. Prowadzenie tejże korespondencji doprowadziło do oczywistej przewlekłości postępowania. Organowi nie można jednak zarzucić bezczynności, albowiem podejmował on w sprawie czynności, które wprawdzie dla rozstrzygnięcia odwołania były zbędne, jednakże w założeniu organu uznawane były za potrzebne. Sąd podkreśla dodatkowo, iż przed dniem rozpoznania niniejszej sprawy rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane. W tym stanie rzeczy skarga w zakresie w jakim skarżona jest bezczynność organu podlega na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu. Skarga podlega oddaleniu także w części, w jakiej domaga się zobowiązania organu do stwierdzenia istnienia uprawnienia Skarżącego do wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Takie żądanie ma bowiem charakter merytoryczny i może być oceniane w sprawie ze skargi na decyzję, która tej kwestii dotyczy, nie zaś w sprawie ze skargi na bezczynność organu bądź przewlekłość prowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (m.in. dotyczących wydanych decyzji administracyjnych) albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględnił skargę na przewlekłość postępowania jakiej dopuścił się organ II instancji przy rozpoznaniu odwołania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa może być, bowiem niczym nieuzasadnione naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw, a taka sytuacja (z przyczyn wskazanych powyżej) w sprawie niniejszej nie zaistniała. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek Strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Ponieważ w sprawie niniejszej przewlekłość postępowania była niewielka i nie miała charakteru rażącego, przeto Sąd uznał, iż brak jest podstaw pozwalających na zastosowanie ww. przepisu. Reasumując Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przewlekłość postępowania w sprawie rozpoznania przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej odwołania Skarżącej od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2015 r. Uznał jednocześnie, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz w oparciu o art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania sądowego, które obejmowały uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi.