V SAB/Wa 95/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Łukasz Jarocki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w zakresie kosztów egzekucyjnych postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z 10 lipca 2025 r., nr 1/2025, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach (dalej: "Dyrektor WUP") odmówił w całości stwierdzenia nadpłaty z tytułu kosztów postępowania egzekucyjnego w wysokości 45 045,51 zł wraz z należnymi odsetkami, naliczanymi jak dla zaległości podatkowych – od dnia pobrania kwoty do dnia zwrotu nadpłaty. W dniu 31 lipca 2025 r. do Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister" lub "organ") wpłynęło odwołanie M. G. (dalej: "skarżąca" lub "strona") od wskazanej decyzji Dyrektora WUP. Pismem z 28 sierpnia 2025 r. Minister wezwał Dyrektora WUP do uzupełnienia akt sprawy. Tego samego dnia skarżąca wniosła do organu ponaglenie, zarzucając m.in. przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na wezwanie Ministra, Dyrektor WUP pismem z 1 września 2025 r., przekazał żądane informacje. Następnie, pismem z 2 września 2025 r., Minister poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wskazał przewidywany termin jej załatwienia – 25 września 2025 r. Pismem z 5 września 2025 r. strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w sprawie odwołania od decyzji Dyrektora WUP. Decyzją z 25 września 2025 r., nr DZF-XII.6343.17.2025.DD.4, Minister utrzymał w mocy decyzję Dyrektora WUP z 10 lipca 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż została oparta na przedwczesnym i przez to nieskutecznym ponagleniu skierowanym do organu. Uprawnienia Sądu określają przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy art. 3–5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać z urzędu jej dopuszczalność. Stwierdzenie niedopuszczalności skargi wyłącza możliwość jej rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i uniemożliwia wydanie wyroku co do jej istoty. Jednym z podstawowych warunków dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie przez stronę dostępnych środków zaskarżenia. Wymóg ten wynika z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o ile przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem. Z obowiązku tego zwolnieni są jedynie prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzecznik Praw Dziecka. Uzupełniający charakter ma art. 52 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia – taki jak odwołanie, zażalenie czy ponaglenie – przewidziany w ustawie. W odniesieniu natomiast do skarg dotyczących bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zastosowanie znajduje dodatkowo art. 53 § 2b p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. Konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę procesową ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi w prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych (zob. postanowienie NSA z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18). Instytucja ponaglenia została jedynie częściowo uregulowana w p.p.s.a., w przywołanych wyżej przepisach art. 52 § 2 oraz art. 53 § 2b. Zasadnicze unormowania dotyczące tej instytucji zawiera jednak ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: "k.p.a."), w szczególności jej art. 37. Nie budzi wątpliwości, że ponaglenie stanowi – w sensie formalnym – podanie w rozumieniu przepisów k.p.a. Oznacza to, iż dla uznania go za skutecznie wniesione musi ono spełniać ogólne wymagania formalne określone w art. 63 k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 63 § 2 in fine k.p.a., ponaglenie powinno również odpowiadać szczególnym wymogom przewidzianym dla tego rodzaju pism w przepisach szczególnych. Wymóg formalny warunkujący skuteczne wniesienie ponaglenia został wprowadzony przez ustawodawcę w art. 37 § 3a k.p.a., dodanym z dniem 10 listopada 2022 r. na mocy art. 1 ustawy z 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. poz. 2185; dalej: "ustawa zmieniająca z 7 października 2022 r."). Zgodnie z treścią art. 37 § 3a k.p.a. jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo w przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Przepisów § 4–8 nie stosuje się. Wprowadzony tym przepisem rygor – w postaci pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania – dotyczy sytuacji, w których podanie (w tym przypadku: ponaglenie) z przyczyn formalnych nie może wywołać skutków procesowych, jakie ustawa normalnie wiąże z jego skutecznym wniesieniem. W konsekwencji ponaglenie wniesione przedwcześnie, w rozumieniu art. 37 § 3a k.p.a., należy uznać za nieskuteczne. Powyższa konstatacja ma istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi wniesionej po uprzednim, lecz przedwczesnym ponagleniu. Wprawdzie art. 53 § 2b p.p.s.a. nie stanowi expressis verbis, że wymagane jest skuteczne wniesienie ponaglenia, jednakże taki warunek należy uznać za milcząco przyjęty. Wynika on bowiem z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności z zasady demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z którą skutki prawne mogą być wiązane wyłącznie z czynnościami dokonanymi w sposób zgodny z prawem i w przewidzianym przez ustawę trybie. Sąd w pełni podziela i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2203/20, zgodnie z którym skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w oparciu o ponaglenie złożone przedwcześnie, tj. przed upływem terminów określonych w art. 37 § 3a k.p.a., prowadziłoby do podważenia celów tej regulacji. Nie eliminowałoby bowiem, ani nawet w istotnym stopniu nie ograniczało, praktyki składania ponagleń przed upływem ustawowych terminów. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Jak już wskazano, w myśl art. 37 § 3a k.p.a., jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo w przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania, a przepisów § 4–8 nie stosuje się. Z kolei zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym termin ten wynosi miesiąc od dnia otrzymania odwołania. Mając na uwadze powyższe przepisy, należy stwierdzić, że ponaglenie wniesione przed upływem miesięcznego terminu (liczonego od dnia otrzymania odwołania) podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, Minister otrzymał odwołanie skarżącej w dniu 31 lipca 2025 r., natomiast skarżąca wniosła ponaglenie w dniu 28 sierpnia 2025 r., a więc przed upływem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu ponaglenie to należy uznać za wniesione przedwcześnie, a zatem nieskutecznie. W konsekwencji skarga, która została oparta na takim ponagleniu, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zatem wniesione przez skarżącą w dniu 28 sierpnia 2025 r. ponaglenie miało charakter ewidentnie przedwczesny i – w świetle art. 37 § 3a k.p.a. – nie mogło wywołać zamierzonego skutku prawnego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Z tych względów skarga, jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu.