V SO/Wa 2/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Asesor WSA w Warszawie Bożena Dąbkowska – Mastalerek po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku I. T. o wymierzenie Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi z dnia 16 marca 2023 r. odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych sprawy postanawia: 1) wymierzyć grzywnę Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); 2) zasądzić od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz I. T. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. T. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek z dnia 23 października 2023 r. o wymierzenie Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 16 marca 2023 r. na decyzję Prezesa UOKiK z dnia 11 maja 2016 r. nr DKK-71/2016 w przedmiocie wydania zgody na dokonanie koncentracji polegającej na przejęciu przez E. sp. z o.o. z siedzibą w W. kontroli nad G. S.A. we W. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w dniu 17 marca 2023 r. skarga została przekazana do Prezesa UOKiK, jednak do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny strona nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Wniosła o wyjaśnienie dlaczego organ nie odniósł się do tej skargi. W piśmie z dnia 1 grudnia 2023 r. strona wniosła o zobowiązanie organu do przekazania do sądu administracyjnego skargi wraz całą dokumentacja dotyczącą wydanej w sprawie decyzji. Prezes UOKiK pismem z dnia 15 marca 2024 r. wniósł o odrzucenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi na decyzję Prezesa UOKiK z dnia 11 maja 2016 r. nr DKK-71/2016. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania antymonopolowego, a decyzja nie może zostać wzruszona. Stwierdził, że pismo z dnia 16 marca 2023 r. (skarga) nie spełniało warunków zawiadomienia w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 86 ust. 2 uokik). Organ wskazał, że tylko na formalne zawiadomienia Prezesa UOKiK ma obowiązek udzielenia odpowiedzi interesantom. Wskazał, że do Urzędu rocznie wpływa kilkadziesiąt tysięcy pism oraz e-maili z sygnałami i zgłoszeniami, w oparciu o które organ podejmuje decyzje w ramach swoich ustawowych kompetencji. Biorąc pod uwagę ogromną liczbę wpływających wniosków organ nie ma możliwości, udzielenia odpowiedzi na wszystkie nieformalne sygnały konsumenckie. Organ podkreślił, że brak reakcji organu na skargę z dnia 16 marca 2023 r. nie był przejawem złej woli Prezesa Urzędu. Interpretacja wyrażenia "zgodnie z właściwością" wskazanego w piśmie Sądu z 22 marca 2023 r. niefortunnie doprowadziła do braku formalnej reakcji Organu na skargę. Dokonano bowiem odmiennej klasyfikacji tego pisma. Organ wskazał także, że nad decyzjami Prezesa UOKiK wydawanymi przez Departament Kontroli Koncentracji orzeczniczą kontrolę sprawuje Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Organ podkreślił, że nawet gdyby skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ustawowym terminie to nie doprowadziłoby to do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga taka podlegałaby odrzuceniu. Organ wskazał, że niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., gdy skarga do Sądu jest niedopuszczalna. Merytoryczne rozpoznanie wniosku o wymierzenie grzywny jest możliwe tylko gdy dotyczy on skargi podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Organ wniósł o zawieszenie postępowania w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., co czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie skargi na decyzję Prezesa UOKiK z dnia 11 maja 2016 r. nr DKK-71/2016. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; zwanej dalej: p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy. Podkreślić należy, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej (mającej na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcji represyjnej. Ta druga funkcja służy bowiem ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym grzywna ta pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2; postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r. o sygn. akt I OZ 328/12; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie wniosku o wymierzenie grzywny z powodu niedopuszczalności skargi Sąd wskazuje, że nie miał on uzasadnionych podstaw. Podkreślić należy, że w dniu 16 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę sygn. akt III OPS 1/23, w której stwierdzone zostało, że: dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma na celu przymuszenie organu do nadesłania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w określonym terminie. Dopiero wymuszenie tego obowiązku daje podstawę do rozpoznania sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności skargi, jakkolwiek o charakterze formalnym, to jednak kończy postępowanie sądowoadministracyjne. Nie byłoby to możliwe, gdyby organ nie wypełnił swoich obowiązków z art. 54 § 1 p.p.s.a. W takim przypadku brak postanowienia o wymierzeniu grzywny uniemożliwiałby rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi (zob. art. 55 § 2 p.p.s.a.). NSA wskazał, też że nie zawsze jest oczywiste, że sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Gdyby uznać, że w sprawie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie akt sprawy można dokonywać oceny, czy sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej, to mogłoby dochodzić do sytuacji, że sąd rozpoznający sprawę wymierzenia grzywny mógłby uznać, iż nie jest to sprawa z zakresu administracji publicznej zaś sąd rozpoznający skargę mógłby wyrazić odmienny pogląd. Sąd ten z mocy art. art. 58 § 4 p.p.s.a. nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Tym samym w ocenie Sądu argumenty organu dotyczące odrzucenia wniosku o wymierzenie grzywny, w związku ze stwierdzeniem organu, że skarga z dnia 16 marca 2023 r. jest niedopuszczalna nie mogą odnieść skutku. Wniosek o wymierzenie grzywny podlegał będzie rozpoznaniu merytorycznemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do jej wymierzenia w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OZ 1230/13; z dnia 20 września 2018 r. o sygn. akt I OZ 850/18; z dnia 20 stycznia 2021 r. o sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2008 r. o sygn. akt I OZ 850/08). Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (por. postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. o sygn. akt II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344). W sprawie bezsporne jest, że organ nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w określonym tam terminie. W aktach sądowych znajduje się zarządzenie Przewodniczącego Wydziału V z dnia 22 marca 2023 r. V DK/Wa 18/23, którym przekazano zgodnie z właściwością do organu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów skargę z dnia 16 marca 2023 r. Skargę doręczono organowi w dniu 3 kwietnia 2023 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru karta 15 akt sądowych). Skarga z dnia 16 marca 2023 r. została przekazana przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 20 marca 2024 r. (karta 8 - koperta przesyłki zawierającej skargę z 16 marca 2023 r., odpowiedz na skargę, znajduje się w sprawie V SA/Wa 973/24). Sąd wziął po uwagę długość okresu, w którym nie został zrealizowany obowiązek organu (ponad 10 miesięcy), jak również wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na wniosek. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę powyższe, brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie. Należy zatem ustalić wysokość grzywny. Sąd miarkował wysokość grzywny biorąc pod uwagę m.in. okres zwłoki (ponad 10 miesięcy) oraz powody nieterminowego wywiązania się z obowiązku organu. Przede wszystkim Sąd nie stwierdził, by działanie organu nosiło znamiona celowego uniemożliwienia stronie sprawnego rozpoznania sprawy, niemniej jednak 10 miesięczny okres zwłoki w stosunku do ustawowego terminu 30 dni uznać należało za znaczny. W odniesieniu do drugiego z wymienionych czynników Sąd zauważa, że z wyjaśnień organu nie wynika, że opóźnienie było efektem złej woli i chęci uchylenia się organu od kontroli sądu administracyjnego. Powodem zwlekania z przekazaniem skargi było błędne przeświadczenie, że skoro w ocenie organu skarga z dnia 16 marca 2023 r. jest niedopuszczalna to brak jest konieczności przekazywania tej skargi do sądu administracyjnego. W ocenie organu niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w przypadku gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Twierdzenie powyższe organ oparł na występującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie zaprezentowanym m.in. w postanowieniu NSA z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III OZ 20/23. Jak wskazano jednak powyżej w dniu 16 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę sygn. akt III OPS 1/23, w której stwierdzone zostało, że: dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W badanej sprawie przyjąć zatem należy, że skoro skarga z dnia 16 marca 2023 r. była adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a WSA w Warszawie przekazał ją do organ z powołaniem się na art. 54 § 1 p.p.s.a. to w ocenie Sądu nie było wątpliwości co do obowiązku przekazania skargi do WSA w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę i koniecznymi aktami sprawy najdalej w dniu 4 maja 2023 r. Organ nadmienił, że wskazanie Sądu zawarte w piśmie przewodnim "przesyła zgodnie z właściwością" zostało zinterpretowane nie jako należąca do właściwości WSA w Warszawie, ale jako sygnał konsumencki dotyczący działalności G. S.A. we W. Organ zatem wewnętrznie zadeklarował skargę z dnia 16 marca 2023 r. do jednostki merytorycznej Urzędu OKiK w której kompetencji jest prowadzenie postępowań antymonopolowych w sprawach koncentracji. Wskazać jednak należy, że pomijając treść samej skargi organ powinien potraktować skargę z dnia 16 marca 2023 r. jako właśnie skargę wnoszoną do WSA w Warszawie i przekazać ją do WSA w Warszawie w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, z dwóch głównych powodów. Po pierwsze skarga z dnia 16 marca 2023 r. była adresowana do WSA w Warszawie. Po drugie WSA w Warszawie przekazując skargę powołał się na przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wskazać należy, że art. 54 p.p.s.a. reguluje pośredni tryb wniesienia skargi. Skoro zatem Sąd powołał się w piśmie na art. 54 § 1 p.p.s.a., to organ dysponujący departamentem prawnym powinien także zastosować się do wskazań art. 54 § 2 p.p.s.a. i w terminie 30 dni przekazać skargę do sądu administracyjnego. Usprawiedliwieniem opieszałości organu nie może być także wskazanie, iż do Urzędu rocznie wpływa kilkadziesiąt tysięcy pism oraz e-maili z sygnałami w oparciu, o które Prezes podejmuje decyzje co do dalszych działań w ramach swoich ustawowych kompetencji. Wskazania organu związane z kwestiami organizacyjnymi nie stanowią racjonalnego argumentu w aspekcie działalności organu administracji publicznej, który usprawiedliwiałby brak wykonania bezwzględnego obowiązku organu jakim jest przekazanie skargi do Sądu. Organ powinien bowiem zorganizować obsługę przychodzącej korespondencji, w taki sposób aby wypełnić nakazy obowiązujących przepisów prawa. Organ dysponuje Biurami i Departamentami, (w tym Departamentem Prawnym), posiada zatem liczną, profesjonalną kadrę urzędniczą. W opisanych okolicznościach możliwa była zatem prawidłowa kwalifikacja skargi z dnia 16 marca 2023 r. i przekazanie jej do WSA w Warszawie w terminie 30 dni od jej otrzymania. Ewentualne trudności, błędy czy nieprawidłowości w zakresie obsługiwania nadsyłanej korespondencji, nie mogą zatem stanowić uzasadnionego wyjaśnienia dla opóźnień w działaniu władz publicznych. Obowiązkiem organu jest bowiem takie zorganizowanie całej pracy jednostki, które umożliwi prawidłowe wykonywanie zadań. Wszelkie zaniedbania w tym zakresie obciążają organ. Należy również dodać, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że okoliczności związane z organizacją pracy urzędu, czy brakami kadrowymi nie stanowią usprawiedliwienia dla niewywiązania się czy nieterminowej realizacji obowiązków organu (zob. np. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SO/Wr 8/20). W opisanym stanie faktycznym Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 500,00 zł. WSA w Warszawie wziął pod uwagę ponad 10 miesięczny okres zwłoki w przekazaniu skargi oraz fakt, iż Prezes UOKiK jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów. Ponadto Prezes Urzędu reprezentowany jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym (V SO/Wa 2/24 oraz V SA/Wa 973/24) przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ posiada także Biura, Departamenty w tym Departament Prawny dysponuje zatem wyspecjalizowaną, fachową kadrą. Przy wymierzaniu grzywny brany pod uwagę był również charakter sprawy oraz okoliczność, iż organ przed dniem wydania postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny wykonał obowiązek i przesłał do WSA w Warszawie skargę z dnia 16 marca 2023 r. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt V SA/Wa 973/24). Sąd przy wymierzaniu grzywny wziął pod uwagę okoliczność, iż zaniechanie organu nie wynikało z chęci naruszenia prawa, a raczej z faktu opowiedzenia się za poglądem występującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w sytuacji niedopuszczalności skargi, wniosek o wymierzenie organowi grzywny za brak przekazania skargi jest również niedopuszczalny. Pomimo jednak istnienia różnych poglądów orzeczniczych co do dopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny, Prezes Urzędu powinien przekazać skargę wraz odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni, ponieważ, WSA w Warszawie, przesyłając do organu skargę z dnia 16 marca 2023 r. wyraźnie wskazał na podstawę prawną art. 54 § 1 p.p.s.a. Ponadto skarga ta adresowana była do WSA w Warszawie, a w jej treści skarżąca wprost wniosła o uchylenie decyzji Prezesa UOKiK z dnia 11 maja 2016 r. nr DKK-71/2016 w przedmiocie zgody na dokonanie koncentracji polegającej na przejęciu przez E. sp. z o.o. w W. Wskazane okoliczności (pomimo występujących rozbieżności orzeczniczych co do dopuszczalności wniosku złożonego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.) winny zatem zdeterminować działanie organu, w kierunku przekazania skargi do WSA w Warszawie w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Sąd wskazuje, że Centralny organ administracji rządowej powinien mieć ustaloną praktykę postępowania w takich sytuacjach. Odnosząc się do wniosku strony o zobowiązanie organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i dokumentacją sprawy, wskazać należy, że taki obowiązek wynika z samego art. 54 § 2 p.p.s.a., ponadto jak wskazano organ przed wydaniem przesłał do WSA w Warszawie skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Z tych wszystkich względów oraz mając na uwadze dyscyplinująco-restrykcyjny, a także prewencyjny charakter omawianej instytucji Sąd stwierdził, że celowym i zasadnym jest nałożenie na Prezesa Urzędu grzywny w wysokości 500,00 zł określonej w punkcie pierwszym sentencji postanowienia, o czym orzeczono na postawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarte w punkcie drugim sentencji postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisach art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.