VI SA/Wa 10/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2007 r. sprawy ze skargi W.R. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2004 r.; 3. stwierdza, iż rozstrzygnięcia, o których mowa w pkt 1 i 2 nie podlegają wykonaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w oparciu o ustalenia kontroli drogowej z dnia [...] marca 2004 r., decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nałożył na Zakład [...] "[...]" karę pieniężną w wysokości 5.000,00zł. za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (2.000,00 zł) i za wykonywanie transportu przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Odwołanie od ww. decyzji wniósł dnia 19 listopada 2005 r. W. R.– właściciel przedsiębiorstwa, na które zaadresowano decyzję. Zarzucił organowi, że o prowadzonym postępowaniu nic nie wiedział, nie otrzymał ani żadnego zawiadomienia, ani decyzji. Nie mógł tez złożyć wyjaśnień, a o nałożonej karze dowiedział się od komornika. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., adresowanym na Zakład [...] "[...]", stwierdził na podstawie art. 134 Kpa uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Rozstrzygnięcie wysłano przesyłką poleconą, zwróconą następnie do organu jako nieodebrana. Wobec tego GITD dnia [...] kwietnia 2006 r. wydał następne postanowienie nr [...], stwierdzające ponownie uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji, które to postanowienie ponownie skierował na firmę "[...]". W wyniku wniesienia przez W. R. na powyższe postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ uwzględnił skargę na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Jako stronę postępowania wskazał W. R.. Ostatecznie, po uchyleniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ wydał jeszcze jedno postanowienie o nr [...] z dnia [...] października 2006 r. którym po raz kolejny stwierdził uchybienie (tym razem przez W. R.) terminu do wniesienia odwołania od decyzji o nałożeniu na prowadzone przez niego przedsiębiorstwo "[...]" kary pieniężnej w wysokości 5.000,00zł. W. R. w złożonej do Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, żądał umorzenia sprawy. Zarzucił służbom inspekcji drogowej sfałszowanie danych w sporządzonym protokole kontroli, wysyłanie pism które nie docierały do adresata, a następnie utrzymywanie, że pisma te zostały odebrane, wreszcie kierowanie w takim stanie rzeczy sprawy do egzekucji administracyjnej. Podniósł również przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Twierdził, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2004r. została doręczona skarżącemu na prawidłowo ustalony adres jego przedsiębiorstwa dnia 13 stycznia 2005 r. w trybie art. 44 Kpa. a więc wniesione dnia 19 listopada 2005 r. odwołanie złożone zostało po upływie ustawowego terminu, co skutkować musiało postanowieniem o uchybieniu terminu dla dokonania tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając zaskarżone postanowienie pod tym właśnie kątem, należy stwierdzić, że rażąco narusza ono prawo, tak jak rażąco narusza prawo decyzja, do którego zaskarżone postanowienie się odnosi. Rozpatrzeniu podlega postanowienie stwierdzające na podstawie art. 134 kpa uchybienie przez W. R. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. o nałożeniu na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1372 ze zm.) kary pieniężnej na Zakład [...] "[...]" – dalej Zakład "[...]". Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Zgodnie z przepisem art. 29 Kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W doktrynie przyjmuje się, że jest to krąg podstawowy rodzajów podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2002, s. 226). Zamieszczone w art. 29 Kpa wyliczenie podmiotów jest wystarczające i w zasadzie krąg ten nie może być rozszerzany, chyba że istnieje ku temu wyraźne upoważnienie ustawowe. Jak wypowiedział się w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny pojęcie strony, jakim posługuje się Kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku (I SA 1326/93). Stosownie do art. 93 utd karę pieniężną można nałożyć na wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne przedsiębiorcę. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – O swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 - dalej zwanej s.d.g.) przedsiębiorcą w rozumieniu niniejszej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Status przedsiębiorcy osoba fizyczna uzyskuje poprzez spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 oraz art. 2 wyżej cytowanej ustawy. Jednakże niezbędne jest również spełnienie wymogu formalnego, czyli uzyskanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. "To wpis kreuje ten podmiot - bez niego byt przedsiębiorcy pozostaje w zasadzie bez znaczenia prawnego" (patrz. T. Szanciło Przegląd Prawa Handlowego 2005/3/4 – t,.2). W rozpatrywanej sprawie przedsiębiorcą jest W. R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Zakład [...], co wynika z uzyskanej przez organ I instancji informacji z Urzędu Miejskiego w G. (k. 66 akt adm.). Organ, nakładając karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, wadliwie przyjął, że adresatem norm wskazanych w decyzji jako podstawa do ustalenia naruszenia i następnie do nałożenia kary jest i w ogóle może być prowadzony przez skarżącego Zakład "[...]". Podobny błąd zrobił organ odwoławczy, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania i adresując to postanowienie na Zakład "[...]". W wyniku złożonej przez W. R. skargi do WSA, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. GITD uchylił postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. podając jako uzasadnienie błędne wskazanie Zakładu "[...]" jako strony postępowania (organ pozostawił jednocześnie tożsame w treści postanowienie z dnia [...] marca 2006 r. co do którego istnieje wątpliwość czy zostało doręczone). Należy więc przyjąć, że w dacie uchylenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ odwoławczy miał już pełną świadomość, iż decyzja od której W. R. złożył odwołanie, w której jako stronę postępowania wskazano Zakład "[...]" jest również wadliwa. Dodatkowo, istotna jest tu okoliczność, że uchylając wskazane postanowienie, organ wyjaśnił, iż działa na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. co oznacza przecież uwzględnienie skargi z dnia 24 kwietnia 2006 r. w całości, a warto przypomnieć, że złożona skarga koncentrowała się na zarzucie nieotrzymania przez skarżącego decyzji o nałożeniu kary i jego oczekiwaniu rozpatrzenia przez GITD złożonego odwołania. Zważywszy powyższe, wiedzę organu co do wadliwości decyzji o nałożeniu kary pieniężnej i prawdopodobnego niedoręczenia jej skarżącemu, a także przekonanie skarżącego o zadośćuczynieniu wniesionej przez niego skardze, ponowne tj. po uwzględnieniu skargi na postanowienie w tym samym przedmiocie, wydanie przez GITD postanowienia stwierdzającego uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania nie może uzyskać akceptacji Sądu. Opisane działanie organu wobec skarżącego, którego dotknęły skutki wadliwie wydanej decyzji, narusza zasady dobrej administracji przyjęte uchwalonym dnia 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski "Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji", a przede wszystkim nosi znamiona rażącego naruszenia art. 8, art. 10, art. 15 Kpa oraz art. 134 tej ustawy. Brak jest wątpliwości, że z rażącym naruszeniem prawa można mieć do czynienia zarówno w przypadku naruszenia norm prawa materialnego, jak też procesowego (zob. J. Borkowski Kpa – Komentarz wyd. C.H. Beck Warszawa 2004 r. str. 729), a rozstrzygnięcie uznaje się za dotknięte taką wadą, gdy jego treść pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (w przedmiotowej sprawie z przepisami prawa procesowego) i ustalonym stanem faktycznym oraz gdy rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99). Sąd stwierdził również nieważność postanowienia z dnia [...] marca 2006 r. oraz decyzji z [...] sierpnia 2004 r. jako rozstrzygnięć adresowanych do podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania administracyjnego. Ze wskazanych wyżej powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O niewykonalności rozstrzygnięć orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.