VI SA/Wa 1001/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich wydaną w imieniu Prezydenta [...] zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i ustalającą jego warunki. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezydent [...] powołując się na art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40d ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej udp. oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140 poz.1481) – dalej Rozporządzenie, a także uchwałę Rady [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych – dalej uchwała Rady, zezwolił na zajęcie odcinka drogi krajowej Al. [...] rejon ul. [...] o powierzchni 10 m2 oraz umieszczenie tam kiosku handlowego w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. Ustalił warunki zajęcia pasa drogowego oraz opłatę w wysokości 5.110,00 zł za cały okres, przyjmując za podstawę obliczeń stawkę za zajęcie pasa drogi krajowej, tj. po 1,40 zł/m2 dziennie. Dnia [...] grudnia 2006 r. skarżąca – Z. S. złożyła do Zarządu Dróg Miejskich [...] wniosek o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rejonie ul. [...] i umieszczenie tam kiosku handlowego w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Decyzją z [...] marca 2007 r. Prezydent [...] powołując się na art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 8, ust. 13 oraz art.40d ust. 1 i ust. 2 udp. oraz § 1 i § 2 Rozporządzenia, a także uchwałę Rady, zezwolił skarżącej na umieszczenie we wskazanym wyżej pasie drogowym drogi krajowej kiosku handlowego w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30 listopada 2007 r. w celu umożliwienia przedstawienia nowej lokalizacji dla omawianego obiektu. Ustalił warunki zajęcia pasa drogowego oraz opłatę w wysokości 4.676,00 zł za cały okres, przyjmując za podstawę obliczeń stawkę za zajęcie pasa drogi krajowej, tj. po 1,40 zł/m2 dziennie. W uzasadnieniu wskazał, że kiosk handlowy nie spełnia wymaganych odległości od konstrukcji wiaduktu, pod którym jest zlokalizowany. Podkreślił, że na drogach publicznych w Polsce od lat obowiązuje zasada, że pod drogowymi obiektami inżynierskimi nie wznosi się budynków i budowli. [...] jest jedynym z niewielu miast w kraju gdzie w przeszłości wydawano zezwolenia na lokalizowanie obiektów budowlanych pod wspomnianymi obiektami inżynierskimi. Zaznaczył, że właściciele obecnie usytuowanych pod wiaduktami budynków działali w dobrej wierze za zgodą ówczesnego zarządcy drogi i z zachowaniem procedur prawa budowlanego. W związku z powyższym Zarząd Dróg Miejskich podejmuje obecnie próby przeniesienia obiektów znajdujących się pod drogowymi obiektami inżynierskimi w inne miejsca. Skarżąca odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odwołaniu nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że przedmiotowy kiosk stoi w pasie drogi krajowej, a nie powiatowej, gdyż jego lokalizacja nie została jeszcze rozstrzygnięta, co znalazło odzwierciedlenie w wyroku WSA, wydanym w jej sprawie. Wniosła o wydanie decyzji, która będzie potwierdzać położenie kiosku w pasie drogi gminnej, a nie krajowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – dalej SKO, uchyliło w całości decyzję z [...] marca 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO wskazało, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa., ponieważ w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydanie nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących usytuowania kiosku handlowego. Zdaniem SKO nie uzasadniono, że działka, na której zlokalizowany jest punkt handlowy skarżącej, stanowi w całości nieruchomość drogową Al. [...] będącą drogą krajową. Pismem z [...] czerwca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich zwrócił się do Wydziału Polityki Rozwoju Infrastruktury Technicznej [...] o naniesienie linii rozgraniczających w pasie drogowym Al. [...] w rejonie ul. [...]. Wydział przesłał podkłady geodezyjne z naniesionymi liniami rozgraniczającymi wskazanego terenu. Jednocześnie Zarząd, zgodnie ze złożonym wnioskiem, otrzymał wypis i wyrys terenu usytuowanego w ww. pasie drogowym, z których wynika, że przedmiotowy kiosk stoi na działce nr [...] z obrębu [...]. Działka ta, jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, znajduje się w liniach rozgraniczających Al. [...], która na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Decyzją z [...] lutego 2008 r. Prezydent [...] działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 udp. oraz § 1 i § 2 Rozporządzenia, uchwały Rady [...] nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, a także art. 104 i art. 107 § 2 Kpa., zezwolił skarżącej na umieszczenie we wskazanym wyżej pasie drogowym drogi krajowej kiosku handlowego w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30 listopada 2007 r., tj. do czasu znalezienia nowej lokalizacji. Ustalił warunki zajęcia pasa drogowego oraz opłatę w wysokości 4.676,00 zł za cały okres, przyjmując za podstawę obliczeń stawkę za zajęcie pasa drogi krajowej, tj. po 1,40 zł/m2 dziennie. Zarząd Dróg Miejskich w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że kiosk zlokalizowany pod drogowym obiektem inżynierskim musi być, zgodnie z polityką miasta prowadzoną w zakresie bezpieczeństwa użytkowników dróg, przeniesiony w inne miejsce. Zarządca drogi uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony, przejawiający się możliwością prowadzenia działalności do czasu pozyskania nowej lokalizacji, zdecydował się na odstępstwo od tej zasady i wyraził zgodę na usytuowanie kiosku pod wiaduktem w terminie wskazanym w decyzji. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca nie podzieliła twierdzeń organu I instancji, jakoby wnioskowana lokalizacja znajdowała się w pasie drogowym Al. [...] (pasie drogi krajowej), na co, jej zdaniem, nie wskazują zgromadzone w sprawie dokumenty. Stwierdziła między innymi, że mapa sporządzona przez Wydział Polityki Rozwoju Infrastruktury Technicznej [...] przedstawia stan na dzień 19 lutego 2008 r., a więc nie może odnosić się do roku 2007. Ponadto z zapisów w niej zawartych wynika, że naniesione linie są projektowanymi liniami rozgraniczającymi, a nie jak podano w decyzji istniejącymi liniami rozgraniczającymi, co stanowi zasadniczą różnicę. Podkreśliła, że po przedłużeniu na teren skrzyżowania planowanych linii, kiosk znalazłby się w pasie drogi powiatowej. Biorąc pod uwagę powyższe wniosła o ustalenie opłaty za prowadzony kiosk, z uwzględnieniem pasa drogi, na którym się znajduje. Decyzją z [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Zdaniem SKO zebrane w sprawie materiały jednoznacznie wskazują, że kiosk skarżącej był i jest zlokalizowany na działce stanowiącej drogę publiczną – drogę krajową, Al. [...], na poziomie tej ulicy, jej jezdni i chodnika, w liniach rozgraniczających tę ulicę. SKO podkreśliło, że droga jest integralną częścią pasa drogowego, bezspornym jest, iż kiosk skarżącej znajduje się w pasie drogowym Al. [...], która jest drogą krajową, a zatem zarządca drogi w sposób prawidłowy przyporządkował kiosk wnioskodawczyni do tego pasa i ustalił stosowną opłatę za umieszczenie w nim obiektu handlowego skarżącej. Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca. Wniosła o uznanie, że kiosk położony jest w pasie drogi powiatowej ul. [...] w rejonie Al. [...], a tym samym o zmianę wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego tej klasy. W uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymała argumentację zawartą w treści odwołania, podkreślając, że dla rozstrzygnięcia sporu wystarczy przedstawienie mapy ukazującej stan z 2005 r. z naniesionymi wówczas i obowiązującymi liniami rozgraniczającymi pasy dróg. W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa, a zatem skarga nie jest uzasadniona. Stwierdzić należy, że istota skargi sprowadza się do zakwestionowania poczynionego przez organ ustalenia, iż kiosk handlowy skarżącej znajduje się w pasie drogi krajowej, a co za tym idzie do zakwestionowania wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego we wskazanej w zaskarżonej decyzji wysokości. Kluczową kwestią, z punktu widzenia legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia, jest ocena, czy zarządca drogi w sposób prawidłowy przyporządkował kiosk skarżącej do pasa drogi krajowej – Al. [...]. Przypomnieć także należy, że na konieczność dokonania jednoznacznego ustalenia, w którym z pasów drogowych znajduje się przedmiotowy kiosk wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2006 roku, (sygn. akt VI SA/Wa 480/06) dotyczącym sprawy lokalizacji kiosku skarżącej w innym okresie, w którym stwierdził, że przestrzenie pasów drogowych "w obrębie skrzyżowania wielopoziomowego krzyżują się i nakładają na siebie. Pamiętać należy, że kiosk wnioskodawczyni nie leży w przestrzeni nad ani pod drogą tylko w obrębie samej drogi i rzeczą organu jest ustalić, w którym pasie drogowym on się znajduje." W myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 1 udp., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast drogą jest w myśl art. 4 pkt 2 udp. budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Droga jest pojęciem szerszym niż jezdnia, czy chodnik, gdyż jezdnia, zgodnie z art. 4 pkt 5 udp., jest tylko częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, a chodnik zgodnie z art. 4 pkt 6 udp., jest tylko częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Zgodnie z funkcjonalnym podziałem dróg wynikającym z art. 2 ust. 1 udp., drogi dzielą się na kategorie w zależności od znaczenia drogi w całej sieci drogowej, to jest na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe oraz gminne. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 udp., ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ww. przepisie należą do tej samej kategorii co te drogi. Zatem zajęcie części drogi określonej kategorii oznaczać będzie zajęcie części pasa drogowego tej drogi, a tym samym konieczność wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem jej kategorii. W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, póz. 454) działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Z kolei zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na tereny komunikacyjne, w tym: drogi, oznaczone symbolem - dr. W odniesieniu do skrzyżowań, czyli wzajemnego przecinania się dróg publicznych, przy ustalaniu granic działek ewidencyjnych zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia stosuje się zasadę, że drogi wyższej kategorii dzielą drogi niższej kategorii na odrębne działki ewidencyjne. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie przecinające się drogi są ulicami, warto również przywołać treść § 60 ust. 2 pkt 2 powyższego rozporządzenia, który stanowi, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej (poza innymi danymi) są dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne - numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję. Podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajduje się dokument zawierający podkład geodezyjny sporządzony przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju, na którym został naniesiony kiosk handlowy należący do skarżącej. Na podkładzie tym zaznaczono również linie rozgraniczające obejmujące rejon skrzyżowania Al. [...] i ul. [...]. Na dokumencie tym wyraźnie określono granice działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy kiosk. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz z wyrysu z tej ewidencji wynika, że działka gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], stanowi nieruchomość drogową i jest to Al. [...] (zgodnie z zasadą, że daną ewidencyjną jest nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję). Działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających Al. [...]. Na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko – pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227, poz. 1679) ulica obejmująca Al. [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Dodatkowo można wskazać, iż z analizy podkładu geodezyjnego, jak również wyrysu z ewidencji wynika, że zgodnie z zasadami ewidencji gruntów dotyczącymi przecinania się dróg publicznych, droga wyższej kategorii – Al. [...] będąca drogą krajową podzieliła drogę niższej kategorii, drogę powiatową - ulicę [...] na odrębne działki ewidencyjne. Powyższe dokumenty zatem, a także znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna przedmiotowego kiosku jednoznacznie wskazują, iż kiosk skarżącej był i jest zlokalizowany na działce stanowiącej drogę publiczną - drogę krajową, Al. [...], na poziomie tej ulicy, jej jezdni i chodnika, w liniach rozgraniczających tę ulicę, a więc kiosk zlokalizowany jest w obrębie drogi – Al. [...]. W tej sytuacji, mając na względzie, że droga jest integralną częścią pasa drogowego, bezspornym jest, że kiosk skarżącej znajduje się w pasie drogowym Al. [...], która jest drogą krajową, a zatem zarządca drogi w sposób prawidłowy przyporządkował kiosk wnioskodawczyni do pasa drogi krajowej – Al. [...]. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że brak jest podstaw, ażeby uznać, iż kiosk znajduje się w pasie drogowym ulicy [...], która jest drogą powiatową. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, że w przeszłości zarządca uznawał, że kiosk skarżącej znajdował się w pasie drogi powiatowej. Oczywistym jest, że kiosk nie zmienił położenia i nagle nie znalazł się w pasie drogi krajowej. Kiosk handlowy, jak wynika z akt sprawy, w tym wyjaśnień strony, funkcjonował w przeszłości w tym samym miejscu. Natomiast to zarządca drogi mógł w przeszłości dokonać nieprawidłowych ustaleń co do pasa drogowego. Jednak dotychczasowe błędne uznanie, że kiosk handlowy mieści się w granicach pasa drogowego ul. [...], nie może być w dalszym ciągu powielane w sytuacji prawidłowego ustalenia dokonanego przez organ w związku z rozpatrywaną sprawą, iż przedmiotowy kiosk znajduje się w pasie drogowym Al. [...], która została zaliczona do kategorii dróg krajowych. W tej sytuacji, odnosząc się zarzutów skarżącej należy stwierdzić, iż są one bezzasadne lub jak w przypadku zarzutów dotyczących projektowanych linii rozgraniczających, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Należy bowiem wskazać, iż mapa - podkład geodezyjny nie ukazuje stanu na dzień 19 lutego 2008 roku, lecz jest to data wydania decyzji, do której ją załączono, a linii rozgraniczających nie można prosto przedłużyć na teren skrzyżowania w celu wyznaczenia granic pasów drogowych. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organ zasadnie i w sposób prawidłowy dokonał ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 4.676,00 zł, która wynika z iloczynu zajętej powierzchni 10 m2, ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,40 zł/m2 dziennie i 334 dni zajęcia terenu to jest od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 30 listopada 2007 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.