VI SA/Wa 1002/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi P. J. na czynność Sekretarza Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty egzaminacyjnej oddala skargę Sekretarz Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego (dalej też "Sekretarz Komisji") pismem z [...] października 2017 r., działając na podstawie § 7 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 listopada 2010 r. w sprawie Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego i przeprowadzania egzaminu na doradcę podatkowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1972, dalej "rozporządzenie Ministra Finansów") w zw. z § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia odmówił P. J. (dalej "skarżący") zwrotu opłaty egzaminacyjnej. Powyższa czynność została dokonana w następujących okolicznościach: Skarżący w marcu 2017 r. złożył do Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego wniosek o dopuszczenie do części pisemnej egzaminu na doradcę podatkowego. Wraz z wnioskiem skarżący dokonał opłaty za egzamin w kwocie 900 zł (potwierdzenie operacji). [...] lipca 2017 r. Państwowa Komisja Egzaminacyjna do Spraw Doradztwa Podatkowego skierowała do skarżącego pismo informujące o terminie przeprowadzenia egzaminu, który miał odbyć się [...] września 2017 r. Pismo to zawierało także pouczenie o konsekwencjach nieprzystąpienia do egzaminu i możliwości zwrotu opłaty egzaminacyjnej. Korespondencja zawierająca ww. pismo nie została przez skarżącego podjęta, po dwukrotnej awizacji, została zwrócona do nadawcy. [...] września 2017 r. ponownie do skarżącego została skierowana ww. przesyłka listem zwykłym bez potwierdzenia odbioru. [...] września 2017 r. do Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego wpłynął wniosek skarżącego o zwrot opłaty egzaminacyjnej na podstawie art. 25 ust. 1a ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 794 ze zm., dalej "ustawa o doradztwie podatkowym"). We wniosku tym skarżący podał, że do chwili obecnej nie otrzymał ani decyzji o odmowie dopuszczenia do egzaminu pisemnego ani informacji o terminie i godzinie przeprowadzenia egzaminu. Pismem z [...] października 2017 r. Sekretarz Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego odmówił skarżącemu zwrotu opłaty egzaminacyjnej stwierdzając, że nieodebranie przesyłki poleconej nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej nieobecność na egzaminie pisemnym na doradcę podatkowego i nie jest podstawą zwrotu opłaty za egzamin. Sekretarz Komisji podkreślił, że skarżący posiadał wiedzę o tym, że egzamin odbędzie się we wrześniu oraz o tym, że przed egzaminem otrzyma powiadomienie o egzaminie. Skarżący w skardze, na powyższą czynność, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżone czynności zarzucił naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.); - art. 25 ust. 1a ustawy o doradztwie podatkowym; - § 14 rozporządzenia Ministra Finansów. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do [...] września 2017 r. nie otrzymał ani decyzji o odmowie dopuszczenia do egzaminu ani informacji o terminie i godzinie jego przeprowadzenia dlatego też wystąpił z wnioskiem o zwrot opłaty za egzamin. W ocenie skarżącego Sekretarz Komisji nie podjął próby rzetelnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w przedmiocie przyczyn niedoręczenia informacji o miejscu i terminie przeprowadzonego pisemnego egzaminu na doradcę podatkowego. Skarżący podniósł, że pomimo regularnego sprawdzania skrzynki pocztowej nie znalazł tam awiz z [...] sierpnia i [...] sierpnia 2017 r., jak również listu zwykłego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.) z uwagi na fakt, ze sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w odmowie zwrotu opłaty za egzamin. Postanowieniem z 27 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Skarga jednakże została uznana za dopuszczalną. Po wniesieniu zażalenia na powyższe postanowienie, tutejszy Sąd postanowieniem z 28 maja 2018 r. uwzględnił zażalenie i uchylił postanowienie z 27 lutego 2018 r. wskazując, że skarżący wnosząc skargę zachował termin do jej wniesienia. W piśmie z 14 czerwca 2018 r. skarżący wniósł o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania czy art. 25 ustawy o doradztwie podatkowym jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz czy § 14 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Finansów jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący zwrócił uwagę na różnice w przypadku regulacji dotyczących zwrotu opłaty egzaminacyjnej pobieranej od kandydatów przystępujących do egzaminu na doradę podatkowego, a kandydatkami przystępującymi do egzaminu adwokackiego, radcowskiego i notarialnego. W pismach z 10 sierpnia i 5 września 2018 r. skarżący podtrzymał wnioski zawarte w skardze i pismach procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Zaskarżona czynność Sekretarza Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego nie narusza prawa, a podniesione zarzuty i przedstawiona argumentacja skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o doradztwie podatkowym za egzamin pobiera się opłatę, która stanowi dochód budżetu państwa. W myśl art. 25 ust. 1a ustawy, jeżeli egzamin nie dojdzie do skutku z przyczyn nieleżących po stronie kandydata opłata podlega zwrotowi. Opłata może zostać zwrócona, jeżeli kandydat z przyczyn przez siebie niezawinionych nie mógł przystąpić do egzaminu. Według § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie wysokości opłaty za egzamin na doradcę podatkowego (Dz. U. z 2010 r. Nr 228 poz. 1493 ), wydanego na podstawie art. 25 ust. 2 ww. ustawy, opłata za egzamin na doradcę podatkowego wynosi 900 zł. Z kolei na mocy art. 26 ustawy o doradztwie podatkowym Minister Finansów wydał rozporządzenie z 2 listopada 2010 r., którego § 13 stanowi, że opłatę egzaminacyjną, w wysokości określonej w odrębnych przepisach, wnosi się na rachunek bankowy urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych w terminach, o których mowa w § 10 ust. 1, § 11 ust. 1 i § 11a ust. 1. Natomiast tryb zwrotu opłaty normują przepisy § 14 ust. 1 – 4 rozporządzenia: "1. Opłata egzaminacyjna za egzamin, który nie dojdzie do skutku z przyczyn nieleżących po stronie kandydata, jest zwracana na pisemny wniosek kandydata. 2. Opłata egzaminacyjna może zostać zwrócona na pisemny wniosek kandydata, który z przyczyn przez siebie niezawinionych nie mógł przystąpić do części pisemnej egzaminu. Warunkiem zwrotu opłaty egzaminacyjnej jest załączenie do wniosku o zwrot opłaty dokumentów potwierdzających niemożność przystąpienia do egzaminu. 3. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wniosek o zwrot opłaty egzaminacyjnej składany jest do sekretarza Komisji Egzaminacyjnej, nie później niż w terminie 14 dni od dnia wyznaczonego terminu egzaminu. 4. Złożenie wniosku o zwrot opłaty, w przypadku, o którym mowa w ust. 2, jest równoznaczne z rezygnacją z przystępowania do egzaminu na doradcę podatkowego". W ocenie Sądu, czynność Sekretarza Komisji z [...] października 2017 r. o odmowie zwrotu opłaty egzaminacyjnej nie jest ani decyzją administracyjną ani postanowieniem, lecz należy do "innych, niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej". Odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za egzamin podjęta została przez organ administracji publicznej - Sekretarza Komisji i odnosi się do obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko tego organu mieści się w ramach czynności z zakresu administracji publicznej. Zatem spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki uznania zaskarżonego aktu za czynność unormowaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji na tego rodzaju czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Analogiczny pogląd wyraził tutejszy Sąd w postanowieniu z 17 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 190/06 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA 1060/97, wydanym na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.), w odniesieniu do zwrotu nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, o której mowa w art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.). W ww. orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ochrona interesów podmiotu spełniającego nienależne świadczenie publicznoprawne polega na możliwości żądania od organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zajęcia stanowiska w sprawie. Będzie ono polegało na zarządzeniu zwrotu nienależnej opłaty albo odmowy zwrotu, a więc będzie czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, czyli czynnością, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W niniejszej sprawie Sekretarz Komisji odmówił skarżącemu zwrotu opłaty za egzamin, wskazując, że nieodebranie przesyłki poleconej nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej nieobecność na egzaminie i nie jest podstawą zwrotu opłaty. W ocenie Sądu, Sekretarz Komisji zasadnie odmówił skarżącemu zwrotu opłaty za egzamin na doradcę podatkowego. Po pierwsze, wniosek o zwrot opłaty należy wnieść nie później niż w terminie 14 dni od dnia wyznaczonego terminu egzaminu. Termin egzaminu na doradcę został wyznaczony na dzień [...] września 2017 r., zatem 14 dniowy termin upływał [...] września 2017 r. Natomiast wniosek o zwrot opłaty za egzamin wpłynął do Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do Spraw Doradztwa Podatkowego [...] września 2017 r., czyli po upływie 14-dniowego terminu. Wprawdzie skarżący nadał przedmiotowy wniosek [...] września 2017 r., jednakże datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, per analogiam do art. 61 § 3 k.p.a. Po drugie, warunkiem zwrotu opłaty egzaminacyjnej jest załączenie do wniosku o zwrot opłaty dokumentów potwierdzających niemożność przystąpienia do egzaminu. Skarżący do wniosku takich dokumentów nie załączył, zaś w uzasadnieniu wskazywał jedynie na brak informacji o terminie przeprowadzenia egzaminu. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że skarżący został prawidłowo poinformowany o terminie przeprowadzenia egzaminu. W myśl art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (doręczenie osobie fizycznej lub dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi): 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W niniejszej sprawie przesyłka zawierająca informację o terminie przeprowadzenia egzaminu na doradcę podatkowego została wysłana na prawidłowy adres skarżącego, podany we wniosku o dopuszczenie do egzaminu. Przesyłka ta została dwukrotnie awizowana, po raz pierwszy [...] sierpnia 2017 r., po raz drugi [...] sierpnia 2017 r. a następnie zwrócona [...] sierpnia 2017 r. do nadawcy. Tym samym, w trybie art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego 14 dniowego okresu tzn. [...] sierpnia 2017 r. (doręczenie zastępcze). Tak więc, skoro dokonano doręczenia zastępczego, skutkiem tego jest przyjęcie, że skarżący został prawidłowo poinformowany o terminie przeprowadzenia egzaminu. Skarżący na egzamin nie stawił się i nie przedstawił dokumentów potwierdzających niemożność przystąpienia do egzaminu. W ocenie Sądu, okolicznością potwierdzająca niemożność przystąpienia do egzaminu byłyby takie przeszkody jak np. nagła choroba, pobyt w szpitalu, pożar domu/mieszkania, udział w wypadku komunikacyjnym, o ile okoliczności te zostałyby potwierdzone stosowanymi dokumentami (karta informacyjna pobytu w szpitalu, zwolnienie lekarskie, notatka policyjna). Skarżący w niniejszej sprawie wskazywał na brak informacji o terminie wyznaczonego egzaminu, a w skardze na brak awizo. Zdaniem Sądu, powoływanie się na brak informacji o terminie wyznaczonego egzaminu oraz brak awizo nie stanowi okoliczności wystarczających do uznania, że skarżący nie przystąpił do egzaminu z przyczyn od siebie niezawinionych. Nie ulega wątpliwości, że z reklamacją przesyłki mógł wystąpić jedynie nadawca czyli Państwowa Komisja Egzaminacyjna do Spraw Doradztwa Podatkowego. Jednakże skarżący nie podjął żadnych czynności, które zmierzałyby do wykazania jego twierdzeń, że awizo nie zostało pozostawione w oddawczej skrzynce pocztowej. Skarżący nie wykazał, by składał skargę na działania listonosza, czy też interweniował we właściwym Urzędzie Pocztowym wobec braku pozostawiania awiz w oddawczej skrzynce pocztowej, nie dowodził też, by osobiście interweniował u Naczelnika Urzędu Pocztowego celem złożenia zastrzeżeń do pracy jego pracowników w związku z nieprawidłowymi działaniami operatora publicznego. Wszak oczekiwał na zawiadomienie o terminie egzaminu. Tymczasem do wniosku o zwrot opłaty skarżący nie dołączył żadnych dokumentów potwierdzających, czy choćby uprawdopodobniających niemożność przystąpienia do egzaminu, do którego zdawania był przygotowany, czy też skutecznie kwestionujących prawidłowość pozostawienia awizo w dniach [...] i [...] sierpnia 2017 r. Należy podkreślić, że to na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania, że z przyczyn od siebie niezależnych nie mógł przystąpić do egzaminu. Warunkiem zwrotu opłaty za egzamin było załączenie dokumentów potwierdzających niemożność przystąpienia do egzaminu (§ 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów). Wobec powyższego niezasadny jest zarzut, że Sekretarz Komisji nie podjął próby rzetelnego i wyczerpującego wyjaśniania sprawy w przedmiocie przyczyn niedoręczenia skarżącemu informacji o miejscu i terminie przeprowadzonego pisemnego egzaminu na doradcę podatkowego. Wobec powyższego nie zostały naruszone art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu, brak było w niniejszej sprawie podstaw do formułowania pytania w przedmiocie zgodności art. 25 ustawy o doradztwie podatkowym z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz § 14 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Finansów z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kwestia wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym pozostawiona jest uznaniu sądu administracyjnego, który nie jest związany żądaniem stron postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2521/16). Sąd administracyjny, nie musi więc kierować takiego pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.