VI SA/Wa 1003/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi UAB V., Litwa na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego UAB V., Litwa kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Do wydania tego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2004 r. o nałożeniu kary na V. [...], Litwa, (poprzednika prawnego UAB V., K., Litwa). Wyrok ten uprawomocnił się. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpoznaniu sprawy w II instancji, uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...], po przeprowadzeniu uzupełniających dowodów, nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 6000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi UAB V. W. D. w dniu 5 stycznia 2007 r. /dowód doręczenia w aktach sprawy/. Jest niesporne między stronami, że termin do wniesienia odwołania upływał 19 stycznia 2007 r. Dnia 20 stycznia 2007 r. W. D., działając jako pełnomocnik strony, wniósł odwołanie od powyższej decyzji oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. We wniosku tym wyjaśnił, że uchybił terminowi bez swojej winy, gdyż ze względu na kłopoty zdrowotne nie mógł w dniu 19 stycznia 2007 r. dokonać edycji odwołań i odnieść ich na pocztę. Podniósł, że swoich litewskich mocodawców reprezentuje samodzielnie i nie mógł posłużyć się substytutem. W uzupełnieniu tego wniosku dnia 30 stycznia 2007 r. pełnomocnik przesłał zaświadczenie lekarskie potwierdzające konsultację lekarską w dniu 18 stycznia 2007 r. z zaleceniami niewychodzenia z domu i powstrzymania się od pracy wraz z pismem przewodnim w którym W. D. podnosi, że cierpi na nadciśnienie tętnicze, które niekiedy wymaga redukcji wszelkiej aktywności do minimum oraz powoduje zakłócenia ostrości widzenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że przesłanki z art. 58 k.p.a. nie zostały wyczerpane, a strona nie uprawdopodobniła braku winy, bowiem choroba, na którą się powołuje nie stanowi okoliczności, która usprawiedliwiałaby niedochowanie terminu. O braku winy można mówić tylko wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego wysiłku. W ocenie organu strona mogła wyręczyć się inną osobą, która mogła nadać odwołanie na poczcie w terminie nakazanym ustawą. Nadciśnienie tętnicze jest chorobą przewlekłą, nie nagłą, a przy ocenie winy w uchybieniu terminu lub jej braku należy brać pod rozwagę także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu działań mających zabezpieczyć dotrzymanie terminu. Zalecenie lekarskie niewychodzenia z domu w okresie od 18 do 20 stycznia 2007 r. nie wskazuje na niemożność podjęcia stosownych działań przed tymi dniami, a odwołanie mogło być złożone w każdym dniu 14 dniowego terminu. Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona - UAB V. Wnosiła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów. Zarzuciła nieprawidłową interpretację przepisów i poczynienie nieuprawnionych ustaleń opartych na wiedzy specjalnej – medycznej, której Główny Inspektor Transportu Drogowego nie posiada. Skarżąca podnosi, że obowiązkiem strony było tylko uprawdopodobnienie braku winy, a nie udowodnienie tego faktu. Stanowisko organu, że choroba pełnomocnika nie stanowi uprawdopodobnienia braku winy jest wadliwe. W razie wątpliwości organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Uchybienie terminowi było nieznaczne /1 dzień/, intencja złożenia odwołania niewątpliwa, a przeszkodę stanowiła nagła choroba potwierdzona zaświadczeniem lekarskim. Za dowolne uznano twierdzenie organu, że pełnomocnik mógł sam zanieść odwołania na pocztę lub posłużyć się innymi osobami. Choroba, także w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania, stanowi przeszkodę do jego wniesienia. Termin 14 dniowy do wniesienia odwołania jest bardzo krótki dla strony będącej podmiotem zagranicznym. Organ sam też naruszał terminy załatwienia sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270/ dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. W ocenie Sądu analizowana w ten sposób skarga UAB V. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego zostało wydane z naruszeniem prawa. Na wstępie wskazać należy, że termin do wniesienia odwołania jest terminem procesowym, a czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. Instytucja przywrócenia terminu ma na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu /por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003r. s. 322/. W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej w uzupełnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007r. przedłożył organowi pismo w którym wyjaśnia, że "cierpi na nadciśnienie tętnicze, które niekiedy wymaga redukcji wszelkiej aktywności do minimum, a ponadto powoduje zakłócenia ostrości widzenia" oraz zaświadczenie lekarskie wystawione na swoje nazwisko z adnotacją lekarza chorób wewnętrznych, że "pacjent zgłosił się do lekarza w dniu 18 stycznia 2007r. i otrzymał zalecenie niewychodzenia z domu i powstrzymania się od pracy do 20 stycznia 2007r." Art. 58 § 1 k.p.a. stanowi, że "należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobniono, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Takie sformułowanie wskazuje, że intencją ustawodawcy było przywrócenie terminu zawsze, kiedy spełnione są przesłanki wymienione w ustawie, a jednocześnie, że przyjęto złagodzenie sposobu wykazania braku winy, bowiem wystarczające jest uprawdopodobnienie, nie zaś udowodnienie. Innymi słowy, z brzmienia tego przepisu wynika, że warunkiem dopuszczalności przywrócenia stronie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie braku winy, a więc wskazanie przez stronę na takie okoliczności, które - w sposób prawdopodobny i wiarygodny - wskazywałyby, że strona nie zawiniła, tj. nie dopuściła się winy, choćby w formie niedbalstwa, lecz mimo całej staranności, rzeczywiście nie mogła dokonać czynności w terminie. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w kontekście przytoczonego wyżej przepisu, Sąd nie podzielił podstawowych tez organu, na których postanowienie to zostało oparte. Organ wskazał po pierwsze, że strona pomimo choroby mogła wyręczyć się inną osobą, która mogła nadać odwołanie w polskiej placówce pocztowej w przewidzianym przepisami prawa terminie. Należy zauważyć, że w tym zakresie organ nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego a zatem stwierdzenie o możliwości wyręczenia się przez pełnomocnika inną osobą nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Ponadto Sąd nie podzielił stwierdzenia organu, że zalecenie lekarskie, które zostało udzielone pełnomocnikowi w okresie 18-20 stycznia 2007r. "nie wskazuje na niemożność dopełnienia czynności procesowej w postaci złożenia odwołania od decyzji przed tym okresem, gdyż odwołanie może być złożone w każdym z 14 dni terminu przewidzianego na odwołanie". Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z taką interpretacją, która dla uprawdopodobnienia braku winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. i uznania dopuszczalności przywrócenia terminu wprowadza jako warunek nie tylko "niezależne od strony przeszkody" ale to, aby były to przeszkody istniejące przez cały czas biegu terminu przewidzianego dla dokonania czynności prawnej. Taka interpretacja, w ocenie Sądu, odbiega od kodeksowego ujęcia pojęcia "terminu", a zwłaszcza od tych uregulowań k.p.a., które precyzują koniec ("upływ") terminu (jak np. art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że "upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu"). Z tego też względu, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przyjmuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 1999 r., sygn. akt III SA 7185/98, który stwierdził wówczas m.in., że "strona może podjąć kroki w kierunku wniesienia odwołania w dowolnym czasie w ramach terminu do wniesienia odwołania i jest to jej prawo określone ustawowo", a przede wszystkim że "błędem jest upatrywanie w fakcie oczekiwania z wniesieniem odwołania do ostatniego dnia terminu, elementu zawinienia powstałej sytuacji, która spowodowała uchybienie terminu do wniesienia odwołania" (wg LEX nr 40455). Zaświadczenie lekarskie potwierdzające chorobę pełnomocnika strony i wskazujące na niemożliwość opuszczania domu i wykonywania pracy w czasie dwóch ostatnich dni terminu do wniesienia odwołania, powinno być wnikliwie ocenione jako ewentualna przeszkoda do dokonania czynności procesowej. Organ może oceniać jakie skutki dla konkretnej sprawy wynikają z okoliczności wynikających z treści zaświadczenia, może rozważać rzetelność i wiarygodność zaświadczenia, ale nie należy do organu ocena powagi i rodzaju choroby ani kwestionowanie dyspozycji lekarskich zawartych w zaświadczeniu. Tymi informacjami organ jest związany, w tym znaczeniu, że może jedynie przyjąć je do wiadomości i ustalić, co z nich wynika dla ustalenia kwestii winy w uchybieniu terminu. W sprawie niniejszej organ zaświadczenia nie zakwestionował, a także przyjął w ślad za twierdzeniami pełnomocnika zawartymi w piśmie z 30 stycznia 2007 r. (ponieważ nie wynika to z treści przedmiotowego zaświadczenia), że omawiane zaświadczenie zostało wystawione w związku z chorobą pełnomocnika o której pisze w ww. piśmie tj. nadciśnieniem tętniczym. Organ zakwestionował zalecenia medyczne podane w zaświadczeniu oraz stanął na stanowisku, że choroba nadciśnieniowa, jako choroba przewlekła nie usprawiedliwiała niedochowania terminu, bowiem pełnomocnik licząc się z wystąpieniem określonych dolegliwości powinien podjąć odpowiednie działania mające na celu dochowanie terminu oraz je wykazać. Odnosząc się do przedstawionej argumentacji należy stwierdzić, że rozważania organu na tematy medyczne a w konsekwencji arbitralne stwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia, że "nadciśnienie tętnicze jest chorobą przewlekłą a nie nagłą" nie mogły być przedmiotem polemiki, ponieważ organ nie posiada wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Niezależnie od powyższego, założenie poczynione przez organ a mianowicie, że przewlekła choroba na którą cierpi pełnomocnik nakłada na niego obowiązek stałego liczenia się z faktem, że stan jego może się nagle pogorszyć i uniemożliwić wykonanie czynności procesowe co w konsekwencji oznacza, że pełnomocnik powinien niejako "zawczasu" podjąć odpowiednie działania mające na celu dochowanie termin jest, zdaniem Sądu, wadliwe. Takie założenie w istocie uniemożliwiałoby pełnomocnikowi samodzielne pełnienie jego funkcji. W ocenie Sądu, jeżeli zostało uprawdopodobnione nagłe, nieprzewidziane pogorszenie stanu zdrowia uniemożliwiające osobiste działanie pełnomocnika, to fakt, iż tego nie przewidział wcześniej i nie zorganizował swej pracy z uwzględnieniem tej ewentualności nie stanowi o winie pełnomocnika. Ustanowiona w k.p.a. możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest przewidziana właśnie dla takich nieprzewidzianych przeszkód w dochowaniu terminu, a okoliczność, że pełnomocnik przeszkód tych nie przewidział nie stanowi o jego winie. W sprawie niniejszej termin do wniesienia odwołania upływał 19 stycznia 2007 r. Pełnomocnik skarżącej /podmiotu zagranicznego, z siedzibą za granicą/ wniósł odwołanie dzień po upływie terminu tj. 20 stycznia 2007 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, w którym wskazał, że działa samodzielnie i nie mógł posłużyć się substytutem. Podniósł też i uprawdopodobnił, że zachorował nagle, a choroba ta wystąpiła w dwóch ostatnich dniach terminu /18 i 19 stycznia/. Wniosek o przywrócenie terminu złożył natychmiast po ustaniu przeszkody tj. już 20 stycznia 2007 r. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu pełnomocnik skarżącej wykonał wszystkie przewidziane przez k.p.a. czynności niezbędne do skutecznego żądania przywrócenia terminu. Organ powinien jedynie rozważyć, czy wnioskodawca składając zaświadczenie o chorobie i związanych z nią wskazaniach medycznych uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu. Jak wskazano wyżej, przy dokonywaniu ustaleń, co do winy pełnomocnika w uchybieniu terminu organ dopuścił się błędu polegającego na przyjęciu, że winą wnioskodawcy było niezabezpieczenie się przed skutkami nagłego pogorszenia stanu zdrowia. Nagłe zachorowanie jest zawsze okolicznością niezawinioną. Organ mógł i powinien rozważać jedynie fakt, czy uchybienie terminu spowodowane było tylko nagłą chorobą, czy również zaniedbaniami pełnomocnika w zorganizowaniu sobie pracy. Takich zaniedbań organ nie stwierdził, ani nawet nie próbował ich ustalić. W tym stanie rzeczy ustalenie, że uchybienie terminu było zawinione było nieuprawnione. Na zakończenie wskazać należy, że przepisy o terminach służą sprawnemu prowadzeniu postępowania i utrzymywaniu pewności w obrocie prawnym. Są to wartości istotne w postępowaniu administracyjnym. Jednak nie mniej istotną wartością jest zapewnienie stronie dwuinstancyjności postępowania, polegającej na merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Obie te wartości muszą być chronione w sposób równorzędny. Nadmiernie rygorystyczna interpretacja przepisów o przywróceniu terminu, prowadząca do ograniczenia ich stosowania nie może być aprobowana. Z powyższych względów Sąd uznał, że przy ustaleniu spełnienia warunków do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy i na skutek tego dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 k.p.a., zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę powyższe rozważania oceni raz jeszcze, czy została uprawdopodobniona okoliczność braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. c p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania uchylonego postanowienia Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. i zasądził kwotę 100,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.