VI SA/Wa 1003/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. H. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego E. H. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: "GITD") po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku E. H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł. Powołaną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. GITD wydał na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm. dalej jako "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm. dalej jako: "rozporządzenie z dnia 22 marca 2011 r.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1265, dalej jako "u.t.d."). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie – GITD podał, że w dniu [...] maja 2012 r. o godzinie 12:15 na płatnym odcinku autostrady [...], inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód ciężarowy marki M. o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej 7 490 kg, którym kierował E. H. K. Wskazał, że podczas kontroli utrwalonej protokołem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] stwierdzono, że kontrolowany kierowca poruszał się w dniu [...] maja 2012 r. po autostradzie [...], na odcinku węzeł Z. (granica państwowa) - węzeł B. bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Dodał, że w kontrolowanym pojeździe kierowca nie posiadał zamontowanego urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej viaBOX. GITD zaznaczył także, że do kontrolowanego pojazdu przypisany jest incydent o numerze identyfikacyjnym [...] zarejestrowany w dniu [...] maja 2012 r. o godzinie 11:59 przez bramownicę nr [...] Następnie organ podkreślił, że droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. Wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2012 r. E. H. K. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej. W piśmie z dnia [...] maja 2012 r. strona wskazała, że nie wiedziała o obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej, ponieważ do tej pory nie kierowała pojazdami ciężarowymi. Strona dodała, że naruszenie było niezamierzone i nieświadome. Decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r. GITD nałożył na E. K. karę pieniężną w wysokości 3 000 zł z tytułu nieuiszczenie opłaty elektronicznej. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę GITD na wstępie powołał przepisy regulujące elektroniczny system opłat, który wszedł w życie w dniu 1 lipca 2011 r., jak również stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu z dnia 22 marca 2011 r. i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Organ stwierdził, że strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – GITD wyjaśnił, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w sytuacji naruszenia obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. Wskazał, że przyczyny nieuiszczenia opłaty nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów u.d.p. są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń, a wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej Organ podkreślił, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych, tzn. rozstrzygając sprawę organ nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Podnosił, że brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Podkreślił, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391), a stosownie do art. 9 powołanej ustawy przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Wskazując na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. z 2011 r. nr 91, poz. 524) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. nr 133, poz. 773) GITD wyjaśnił na czym polega przeprowadzenie stacjonarnej i mobilnej kontroli sprawdzającej prawidłowość uiszczenia opłaty elektronicznej oraz w jaki sposób działa system elektronicznego poboru opłat. W konkluzji organ stwierdził, że strona wykonując przejazd w dniu [...] maja 2012 r. o godz. 12:15 po autostradzie [...], na odcinku węzeł Z. (granica państwowa) - węzeł B. obowiązana była do uiszczenia opłaty elektronicznej, a niedopełnienie tego obowiązku skutkowało nałożeniem na kierującego pojazdem kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GITD z dnia [...] stycznia 2013 r. E. K. zarzucił zaskarżonej decyzji jej sprzeczność z prawem polegającą na wymierzeniu za jeden czyn dwóch kar pieniężnych po 3 000 zł każda oraz oczywiste naruszenie prawa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że GITD nałożył na niego dwie kary po 3 000 zł za przejazd w dniu [...] maja 2012 r., pomimo, że wykonywał jednorazowy przejazd. Podkreślił, że w trakcie podróży nie zjeżdżał z autostrady i nie powracał na nią, wobec czego nie sposób uznać, by doszło do wielokrotnego przejazdu tą samą drogą. Wskazywał, że gdyby bramki kontrolujące uiszczenie opłat ustawione były także w innych miejscach jego przejazdu to zostałby ukarany wielokrotnością sumy 3 000 zł. W ocenie skarżący z przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jednoznacznie wynika, że kara wymierzana jest za "przejazd" po drodze krajowej, wobec czego nie sposób uznać, by możliwe było kilkukrotne wymierzenie kary w trakcie jednego przejazdu. Wywodził, że celem ustawodawcy było ustanowienie sankcji za jednorazowe wykorzystanie drogi publicznej bez użycia urządzenia do poboru opłat. Jego zdaniem wielokrotne ukaranie za jeden i ten sam przejazd narusza zarówno powołany przepis u.d.p., jak i zasadę zakazu dwukrotnego wymierzania sankcji za ten sam czyn. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. zgodnie z którym za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia opłaty elektronicznej - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Bezsporne jest, że skarżący, będący kierowcą i właścicielem pojazdu, w dniu [...] maja 2012 r. o godzinie 12:15 na płatnym odcinku autostrady [...], został zatrzymany do kontroli mobilnej przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Skarżący prowadził samochód ciężarowy marki M. o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosiła 7 490 kg. Z protokołu kontroli wynika, że podczas monitoringu autostrady [...], urządzenie DSRC zainstalowane w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego nie wykryło urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej w kontrolowanym pojeździe skarżącego. Podczas kontroli mobilnej ustalono również, że do kontrolowanego pojazdu przypisany jest incydent o numerze identyfikacyjnym [...] zarejestrowany w dniu[...] maja 2012 r. o godzinie 11:59 przez bramownicę nr [...] z opisem: "brak komunikacji z OBU, brak kontraktu". Droga krajowa po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. Stwierdzenie na skutek kontroli mobilnej wykonywania w dniu [...] maja 2012 r. o godzinie 12:15 na płatnym odcinku autostrady [...], przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej stanowiło podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], która poprzedziła decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie. Natomiast incydent zarejestrowany przez bramownicę nr [...] podczas przejazdu w dniu [...] maja 2012 r. o godzinie 11:59 na płatnym odcinku autostrady [...] legł u podstaw wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] zaskarżonej do tut. Sądu i zarejestrowanej pod sygn. akt VI Sa/Wa 1002/13. W ocenie Sądu przyjęcie przez organ, że skarżący wykonywał dwa przejazdy bez uiszczenia opłaty elektronicznej w sytuacji, gdy jedynym wyróżnikiem przyjętych przez organ przejazdów była godzina ich wykonywania jest wadliwe. Nieuprawniony jest przyjęty przez organ sposób rozumienia przepisów pozwalający na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby przeprowadzonych kontroli lub bramownic znajdujących się na tym odcinku, które bądź to stwierdziły bądź to zarejestrowały brak wniesienia opłaty. W ocenie Sądu zasadne było nałożenie kary wyłącznie za incydent z udziałem skarżącego odnotowany o godz. 11:59 przez bramownicę nr [...], albowiem ustalenia kontroli mobilnej w zakresie stwierdzonego naruszenia - w istocie dotyczą tego samego, co odnotowanego przez bramownicę przejazdu, wykonywanego 16 minut później. Wadliwe było natomiast wymierzenie kary za przejazd tą samą drogą krajową na podstawie decyzji poprzedzającej zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję. Analiza licznych spraw z zakresu opłaty elektronicznej pozwala zauważyć, że organy nakładając na kierującego pojazdem samochodowym karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty naliczają powyższą karę za przejazd pod każdą bramownicą stosując posiłkowo § 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. 2011.80.433 ze zm.), gdyż teoretycznie na każdym skrzyżowaniu można wjechać na drogę bądź z niej zjechać, a więc w ocenie organu każdy taki odcinek zawarty miedzy dwoma bramownicami stanowi odrębny przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku, ponieważ zgodnie z treścią § 4 wskazanego powyżej rozporządzenia początkiem albo końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest: a) punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo b) punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową. Wysokość stawek opłat elektronicznych zawiera zał. nr 3. Powyższy przepis w ocenie Sądu jest przepisem czysto technicznym wskazującym jedynie sposób naliczania opłaty elektronicznej i mającym na celu ułatwienie obliczenia wysokości opłaty elektronicznej za część odcinka po jakim porusza się kierujący. Inna interpretacja powyższej regulacji prowadziłaby do wniosku, że § 4 rozporządzenia wprowadza nowe pododcinki niezależne od treści zał. nr 1 i 2 do powyższego rozporządzenia, a także przepisów u.d.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg krajowych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U z 2012, poz. 1137), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W przypadku uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości wymierzana jest natomiast kara w wysokości 1.500 zł (art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.). Z powyższego wynika wprost, że kara jest bezpośrednio powiązana z przejazdem po danej drodze krajowej lub jej odcinku. U.d.p. nie zawiera definicji "przejazdu", jednak przyjęta przez organy definicja przejazdu w oparciu o definicję początku i końca drogi krajowej zawarta w § 4 rozporządzenia wydaje się błędna lub co najmniej niepełna, gdyż nie każdy przejazd zawarty jest między dwoma najbliższymi punktami przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu, albo przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granica państwa. W ocenie Sądu, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu na długość przejazdu a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami), o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia. Za taki przejazd jedną drogą krajową bez uiszczenia opłaty nakłada się karę w wysokości 3 000 zł. Zgodnie z łacińska premią "Clara non sunt interpretanda" w procesie wykładni prawa w pierwszej kolejności należy opierać się wyłącznie na wykładni literalnej we wszystkich tych przypadkach, w których treść normy jest klarowna i jasna. Rozporządzenie z dnia 22 marca 2011 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w u.d.p. w art. 13 ha ust. 6 u.d.p. Zgodnie z powyższą delegacją Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia była upoważniona do: a) określenia dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, b) ustalenia dla nich wysokość stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 art. 13ha ustawy o drogach publicznych. Przy czym Rada Ministrów miała na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna. Powyższa delegacja ustawowa upoważniała więc Radę Ministrów jedynie do wskazania dróg publicznych na których obowiązuje opłata elektroniczna, a także ustalenia wysokości stawek opłaty elektronicznej, w żądanym wypadku nie upoważnia do definiowania jakichkolwiek pojęć zawartych w ustawie. Wobec powyższego należy uznać, że w § 4 ustawodawca wskazał jedynie na najkrótszy odcinek drogi krajowej lub jej odcinka za jaki pobiera się opłatę elektroniczną, a odcinka powyższego w żadnym razie nie należy utożsamiać z przejazdem, gdyż za przejazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia uznany winien być odcinek drogi krajowej lub jej odcinka od chwili wjazdu na drogę do chwili zjazdu z tej drogi niezależnie od ilości mijanych po drodze skrzyżowań czy węzłów. Przy czym należy przyjąć, że jeżeli na jednym ze skrzyżowań, czy węzłów drogowych nastąpi zjazd na inną płatną drogę publiczną to mamy do czynienia z tym samym przejazdem. Wykładnia językowa przepisu art. 13ha ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie GITD dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 u.d.p. przez nałożenie na skarżącego po raz drugi kary pieniężnej za przejazd po tej samej drodze krajowej. Sąd podkreśla, że za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej bez uiszczenia opłaty można nałożyć tylko jedną karę w wysokości 3.000 zł, karze podlega każdy przejazd. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt 2 sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.