VI SA/Wa 1008/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu robót geologicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1497 (tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" (dalej też jako "skarżąca" lub "spółka"), zwróciła się w dniu 8 sierpnia 2016 r. do Ministra Środowiska (dalej też jako "Minister", "organ koncesyjny") z wnioskiem o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż piasku i żwiru z dna obszaru morskiego Rzeczypospolitej Polskiej - obszar "(...)"Przedłożony projekt robót geologicznych przewidywał: - badania geofizyczne - profilowanie sejsmoakustyczne (35 profili rozmieszczonych regularnie, co 500 m); - wykonanie zdjęcia sonarowego w celu określenia rodzaju osadów; - wykonanie pomiarów batymetrycznych w celu wykonania mapy batymetrycznej, - wykonanie do 164 otworów wiertniczych o średnicy 100 mm, do głębokości 6 m oraz pobór rdzeni; - pobór do 180 prób osadów powierzchniowych za pomocą czerpaka dennego lub próbnika skrzynkowego (prace opcjonalne); - badania laboratoryjne oraz opracowanie dokumentacji geologicznej złoża. Organ koncesyjny zwrócił się do Komisji Zasobów Kopalin (dalej też jako "Komisja") o zaopiniowanie przedłożonego przez spółkę opracowania. W odpowiedzi Przewodniczący Komisji Zasobów Kopalin, na podstawie opinii koreferenta (z dnia 16 czerwca 2017 roku), po odbytym posiedzeniu Komisji Zasobów Kopalin, przedstawił stanowisko, w którym negatywnie zaopiniował omawiany projekt robót geologicznych (pismo z dnia 3 lipca 2017 r.), między innymi ze względu na brak uwzględnienia w projekcie możliwości kontroli bursztynonośności i zawartości minerałów ciężkich pobieranych próbek. Skarżąca zwróciła w toku postępowania uwagę na okoliczność, że posiedzenie Komisji Zasobów Kopalin dotyczące omawianego projektu robót geologicznych odbyło się bez jej udziału, pomimo, że zarządzenie Ministra Środowiska w sprawie powołania ww. Komisji, wymaga zaproszenia na posiedzenie plenarne Komisji lub powołanego zespołu, również podmiotów przedkładających projekt robót geologicznych. Następnie Minister zwrócił się do Dyrektora Urzędu Morskiego w "(...)"o uzgodnienie projektu rozstrzygnięcia. Dyrektor Urzędu Morskiego w "(...)"postanowieniem z dnia "(...)" sierpnia 2017 r. uzgodnił przedłożony projekt rozstrzygnięcia, równocześnie zgłaszając uwagi odnośnie realizacji omawianego przedsięwzięcia w zakresie bezpieczeństwa żeglugi oraz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko morskie. Decyzją z dnia "(...)" marca 2018 r. nr "(...)"Minister Środowiska odmówił zatwierdzenia wymienionego projektu robót geologicznych. Podkreślił, że zgodnie z art. 80 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 650, dalej też jako "p.g.g."), organ administracji geologicznej odmawia zatwierdzenia projektu robót geologicznych, jeżeli projektowane roboty naruszałyby wymagania ochrony środowiska a, zdaniem organu, projektowane roboty geologiczne naruszałyby wymagania ochrony środowiska. W rejonie zaprojektowanych robót geologicznych możliwe jest wystąpienie innych surowców, w szczególności złóż bursztynu oraz koncentracja minerałów ciężkich, nie wykluczając pierwiastków ziem rzadkich. Surowce te stanowią strategiczne zasoby naturalne kraju ze względu na ich unikatowy charakter, szerokie spektrum wykorzystania oraz ceny rynkowe. W odróżnieniu od złóż piasku i żwiru, które powszechnie występują na terenie kraju, (przede wszystkim na obszarze lądowym), z aktualnego rozpoznania geologicznego wynika, że złoża bursztynu występują lokalnie na obszarze województwa "(...)","(...)"oraz w mniejszej mierze woj. "(...)", a także w obszarze morskim RP. Z kolei pierwiastki ziem rzadkich nie zostały dotychczas w Polsce udokumentowane, a ich potencjalną możliwość występowania na podstawie przeprowadzonych prac pilotażowych stwierdzono właśnie w obrębie obszarów morskich Państwa. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) wody polskich obszarów morskich wraz z pasmem nadbrzeżnym i ich naturalnymi zasobami żywymi i mineralnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdującego się w granicach tych obszarów, a także złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej zaliczone zostały do strategicznych zasobów naturalnych kraju. W nawiązaniu do art. 3 i 4 ww. ustawy należy zauważyć, że gospodarowanie strategicznymi zasobami naturalnymi powinno być prowadzone zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w interesie dobra ogólnego. Przedsiębiorca w omawianym projekcie robót geologicznych skupił się głównie na celu udokumentowania złoża piasku i żwiru, bez odniesienia do potencjalnej bursztynonośności rozpoznawanych utworów geologicznych. Nie sprecyzowano także zakresu badań dodatkowych, jakie przedsiębiorca podejmie w przypadku napotkania surowców współwystępujących z zasobami piasku i żwiru. Minister uznał, że powyższy fakt uniemożliwia mu miarodajną ocenę wpływu tych prac na środowisko i prawidłowości przyjętej metodyki badawczej, co może skutkować niewłaściwym oszacowaniem, bądź pominięciem napotkanych zasobów ww. surowców, współwystępujących. Zdaniem organu koncesyjnego przyjęta koncepcja badań geologicznych nie jest właściwa ze względu na możliwe pominięcie cennych surowców współwystępujących, których wartość może znacznie przewyższać wartość samego piasku i żwiru. Minister wskazał, że powzięte przez niego wątpliwości, co do przyjętej koncepcji badań, potwierdza opinia Komisji Zasobów Kopalin z dnia 3 lipca 2017 r. (stanowiącej organ doradczy Ministra Środowiska). Organ podkreślił, że racjonalna gospodarka złożami kopalin jest jedną z form ochrony środowiska a realizacja omawianego projektu robót geologicznych naruszyłaby wymagania ochrony środowiska, związane z racjonalnym gospodarowaniem złożami kopalin. Odnosząc się do zastrzeżeń spółki odnośnie naruszenia zasad procedowania przez Komisję Zasobów Kopalin, Minister zastrzegł, że Komisja jest jego organem pomocniczym a opinie przez nią wydane nie są wiążące. Strona miała przy tym na każdym etapie trwającego postępowania możliwość zapoznania się z aktami sprawy (w tym również z dokumentami związanymi z posiedzeniem Komisji), z której skorzystała, przedstawiając swoje wyjaśnienia odnośnie ww. opinii. Jednakże, w ocenie Ministra, wyjaśnienia wnioskodawcy nie zmieniają jednak koncepcji realizacji przedmiotowego projektu robót geologicznych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia "(...)"marca 2018 roku, spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 7 pkt. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, poprzez błędne uznanie, że projektowane roboty geologiczne naruszałyby wymagania ochrony środowiska, podczas gdy projektowane roboty geologiczne według przedłożonego projektu robót geologicznych zakładają wykonanie dodatkowych badań laboratoryjnych, których szczegółów spółka nie była w stanie przewidzieć przy tak słabym rozpoznaniu obszaru, co przekłada się na to, że projektowane roboty geologiczne nie naruszałyby wymagań ochrony środowiska, 2. przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej też jako "k.p.a."), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) brak wezwania spółki na posiedzenie Komisji Zasobów Kopalin, celem złożenia wyjaśnień, pomimo wysokiego stopnia skomplikowania sprawy, co przedkłada się na to, iż wyjaśnienia były niezbędne a brak złożenia wyjaśnień doprowadził do wydania negatywnej opinii przez wyżej wspomnianą Komisję; b) brak poinformowania spółki o wyniku posiedzenia Komisji Zasobów Kopalin; c) brak wezwania spółki do uzupełnienia projektu robót geologicznych poprzez odniesienie się do możliwego wystąpienia bursztynu i/lub minerałów ciężkich w obszarze planowanych prac geologicznych, zgodnie z opinią Komisji Zasobów Kopalin. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż piasku i żwiru z dna obszaru morskiego Rzeczpospolitej Polskiej - obszar "(...)". Jednocześnie przedłożyła zmienione strony projektu robót geologicznych, które zawierały szczegółowe informacje na temat badań laboratoryjnych, jakie Spółka wykona w przypadku stwierdzenia występowania bursztynu lub/i minerałów ciężkich, w tym pierwiastków ziem rzadkich. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ, z uwagi na uzupełnienie wniosku przez skarżącą, zwrócił się ponownie do Komisji Zasobów Kopalin, celem jego zaopiniowania. Prof. dr hab. A. S., w swej opinii z dnia 2 września 2018 rok wskazał, że "sama idea połączenia poszukiwań złóż kruszyw na dnie Bałtyku z badaniami ich bursztynonośności i zawartości minerałów ciężkich jest zgodna z założeniami projektowanej polityki surowcowej państwa i racjonalną gospodarką złożami". W ww. opinii z dnia 2 września 2018 roku wskazano, że uzupełnienie projektu przez skarżącą w zakresie uwzględnienia możliwości kontroli bursztynonośności i zawartości minerałów ciężkich pobieranych próbek i ewentualnej oceny możliwości ich eksploatacji, jako kopaliny towarzyszącej, można uznać za satysfakcjonujące. Spółka, po zapoznaniu się z aktami sprawy, w tym wspomnianą opinią z dnia 2 września 2018 roku, złożyła dodatkowe wyjaśnienia w sprawie oraz załączyła do niego oświadczenia: o braku obszarów eksploatacji, udokumentowanych złóż oraz wydanych koncesji; o braku infrastruktury technicznej; o potencjalnym przedstawieniu kwestii przemieszczania się zawiesiny ilastej i osadów drobnoziarnistych w ocenie oddziaływania na środowisku oraz projekcie zagospodarowania złoża. Decyzją z dnia "(...)" lutego 2019 roku nr "(...)", Minister Środowiska utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia "(...)" marca 2018 roku, podkreślając, że została ona podjęta wskutek dokonanej uprzednio wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy, na którą składały się zarówno merytoryczna ocena samego projektu, jak i ocena skutków jego oddziaływania na środowisko naturalne, przy uwzględnieniu obowiązku zachowania narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Zwrócił uwagę, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, Przewodniczący Komisji Zasobów Kopalin, na podstawie opinii koreferenta po odbytym posiedzeniu Komisji Zasobów Kopalin, przedstawił stanowisko, w którym negatywnie opiniuje omawiany projekt robót geologicznych. Organ ponownie podkreślił, że w rejonie zaprojektowanych robót geologicznych możliwe jest wystąpienie innych surowców, w szczególności złóż bursztynu oraz koncentracja minerałów ciężkich, nie wykluczając pierwiastków ziem rzadkich. Surowce te stanowią strategiczne zasoby naturalne kraju ze względu na ich unikatowy charakter, szerokie spektrum wykorzystania oraz ceny rynkowe. Minister Środowiska zaznaczył, że spółka w przedłożonym poprawionym projekcie odniosła się, co prawda, do potencjalnej bursztynonośności rozpoznawanych utworów geologicznych, jednak pozostało to bez wpływu na rozstrzygnięcie o odmowie jego zatwierdzenia. Niezależnie bowiem od faktu naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju co do gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi państwa, w opinii organu, powyższy projekt nie dał gwarancji braku negatywnego wpływu prac na środowisko i prawidłowości przyjętej metodyki badawczej, co może w przyszłości skutkować niewłaściwym oszacowaniem, bądź pominięciem napotkanych zasobów wyżej wymienionych surowców współwystępujących. Zdaniem organu koncesyjnego, również złożone przez spółkę na etapie odwołania oświadczenia, nie gwarantowały bezpieczeństwa w zakresie ochrony środowiska naturalnego wskazanego obszaru. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż przyjęta koncepcja badań geologicznych nie jest właściwa ze względu na potencjalne pominięcie cennych surowców współwystępujących, których wartość może znacznie przewyższać wartość samego piasku i żwiru, wskazując, że powyższa wątpliwość, co do przyjętej koncepcji badań, wiąże się ze wspomnianą opinią Komisji Zasobów Kopalin z dnia 3 lipca 2017 r. Organ podniósł, że racjonalna gospodarka złożami kopalin jest jedną z form ochrony środowiska a realizacja opracowanego przez skarżąca projektu robót geologicznych, naruszyłaby wymagania ochrony środowiska związane z racjonalnym gospodarowaniem złożami kopalin. Organ podniósł także, że nie miał obowiązku informowania strony o posiedzeniu Komisji, ani o wynikach jej prac, co w żadnym wypadku nie oznacza naruszenia kodeksowej zasady prawa do udzielania informacji, ani też zasady wysłuchania stron. Strona na każdym etapie trwającego postępowania miała bowiem możliwość zapoznania się z aktami sprawy (w tym również z dokumentami związanymi z posiedzeniem Komisji), z której skorzystała, co jednoznacznie wynika z akt sprawy. Odnosząc się do kwestii uzupełnienia materiału dowodowego przez spółkę, poprzez doręczenie dodatkowych stron projektu robót geologicznych, na których odniesiono się do możliwego wystąpienia bursztynu i/lub minerałów ciężkich w obszarze planowanych prac geologicznych, a także wspomnianych oświadczeń, organ nie uznał ich za okoliczności gwarantujące spełnienie wymagań ochrony środowiska. Analogicznie organ potraktował zapewnienie spółki o podjęciu - w razie uzasadnionej potrzeby - dodatkowych badań laboratoryjnych, które miałyby doprowadzić do wyeliminowania zagrożeń dla ochrony środowiska. W skardze na decyzję Ministra Środowiska z dnia "(...)" lutego 2019 roku nr "(...)", spółka, powołując się na art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."), zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, 8, 10, 11, 77, 80, 84 i 107 k.p.a., w szczególności poprzez: - naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, w szczególności zaniechaniu ustalenia czy i w jakim zakresie wnioskowana przez skarżącą działalność wpłynie negatywnie na środowisko oraz czy oświadczenia złożone przez skarżącą wpływają na dezaktualizację zastrzeżeń zgłoszonych w dokumencie zatytułowanym "Opinia/Koreferat na temat poprawionego "Projektu Robót Geologicznych na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż piasku i żwiru z dnia obszaru morskiego Rzeczpospolitej Polskiej- obszar "(...)"" z dnia 2 września 2018 r., - naruszenie zasady pogłębiania zaufania tj. brak ustosunkowania się organu w toku postępowania oraz w uzasadnieniu decyzji do dodatkowych oświadczeń skarżącej, złożonych w piśmie z dnia 11 października 2018 r., zaniechanie ustalenia, jaki wpływ planowana przez nią inwestycja będzie miała na środowisko, w miejsce dowolnego przyjęcia, że: "projekt nie dał gwarancji braku negatywnego wpływu prac na środowisko i prawidłowości przyjętej metodyki badawczej" oraz oparcie decyzji na arbitralnie przyjętej hipotezie, że istnieje potencjalne ryzyko niewłaściwego oszacowania bądź pominięcia napotkanych zasobów surowców współwystępujących w sytuacji, gdy złożone w toku postępowania przez spółkę oświadczenia korelują z zaleceniami Zespołu Komisji Zasobów Kopalin i dowodzą tego, że projektowane prace nie będą negatywnie wpływały na środowisko, a także zakładają wykonanie dodatkowych badań laboratoryjnych w przypadku stwierdzenia występowania bursztynu lub minerałów ciężkich, w tym pierwiastków ziem rzadkich; - brak staranności organu w zakresie uzasadnienia swoich rozstrzygnięć, co czyni niemożliwym ustalenie, jakimi przesłankami faktycznymi i prawnymi kierował się Minister wydając decyzję oraz arbitralnie uznając, że podjęte przez spółkę prace wpłyną negatywnie na środowisko bez podania, w jaki sposób te działania miałyby spowodować szkodę w środowisku oraz z jakiego powodu uzupełniony przez spółkę materiał dowodowy nie został uznany za gwarantujący spełnienie wymagań ochrony środowiska, co prowadzi do naruszenia zasady przekonywania obywateli, co do zasadności przesłanek będących podstawą wydawanej decyzji; - dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, niewłaściwe zastosowanie art. 77 k.p.a., art. 80 oraz 84 k.p.a. i brak wszechstronnej analizy oceny okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ponownego zasięgnięcia opinii Zespołu Komisji Zasobów Kopalin po złożeniu oświadczeń przez spółkę w piśmie z dnia 11 października 2018 r., które w całości wypełniają zalecenia opinii Komisji z dnia 2 września 2018 roku a których przedłożenie, przy prawidłowym procedowaniu i zasięgnięciu opinii eksperckiej w tym zakresie skutkowałoby przyjęciem, iż brak jest przeciwskazań dla wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem skarżącej, - arbitralne przyjęcie przez organ, iż po uzupełnieniu braków wskazanych w opinii Komisji z dnia 2 września 2018 roku, poprzez złożenie oświadczeń w pismach z dnia 11 października 2018 r. jest w stanie samodzielnie podjąć decyzję, czy powyższe oświadczenia powodują usunięcie braków określonych w opinii Komisji z dnia 2 września 2018 r., pomimo, iż w toku postępowania uprzednio zawsze w takim zakresie zasięgał stanowiska Komisji, a przy prawidłowym procedowaniu organ zwróciłby się do Komisji w celu ustosunkowania się do złożonych oświadczeń lub samodzielnie uznał, iż usuwają one braki wytknięte opinią Komisji z dnia 2 września 2018 r., - arbitralne przyjęcie, iż pomimo usunięcia braków projektu wskazanych w opinii Komisji z dnia 2 września 2018 r. brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia korzystnego dla skarżącej, pomimo, że na danym etapie, wszystkie braki zostały usunięte, a Komisja tj. organ ekspercki, nie zgłaszała dalszych zastrzeżeń, co przy prawidłowym procedowaniu przez organ skutkowałoby wydaniem decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej; b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 2. art. 80 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, poprzez jego błędną interpretację i ustalenie, że projektowane roboty geodezyjne naruszały wymagania ochrony środowiska, podczas gdy w toku postępowania nie zostało wykazane, aby do takiego naruszenia w ogóle mogło dojść, nadto przeczy temu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci opinii Komisji z dnia 2 września 2018 roku, gdzie wskazano, że "idea połączenia poszukiwań złóż kruszywa na dnie Bałtyku z badaniami ich bursztynonośności i zawartości minerałów ciężkich jest zgodna z założeniami projektowanej polityki surowcowej państwa i racjonalną gospodarką złożami". Uwzględniając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., decyzji Ministra Środowiska z dnia "(...)" lutego 2019 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Ministra Środowiska z dnia "(...)" marca 2018 r., a także zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. od strony przeciwnej na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zatwierdzenie projektu robót geologicznych, jako decyzja administracyjna, jest decyzją uznaniową, a zatem organ koncesyjny ma możliwość dokonania rozstrzygnięcia, które jego zdaniem, jest najbardziej odpowiednie w danym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie Ministra Środowiska przesądza o tym zakres zwrotów użytych w przepisach prawnych regulujących zakres i warunki wykonywania robót geologicznych, które używają pojęć nieostrych i ocennych, które to z kolei wyznaczają kierunek rozstrzygnięcia. Zdaniem organu, taka sytuacja ma również miejsce w wypadku koncesji udzielanych na podstawie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, która posługuje się m. in. nieostrymi pojęciami jak "wymagania ochrony środowiska", pozostawiając tym samym organowi pewną swobodę decyzyjną w zakresie jej udzielenia, bądź też odmowy. W kontekście powyższego organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nie dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, a zarzut podniesiony przez spółkę nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca w replice z dnia 13 września 2019 roku, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc ponadto o przeprowadzenie dowodu z dwóch koncesji nr "(...)"i "(...)"udzielonych "(...)"Sp. z o. o., wydruku mapy poglądowej przedstawiającej położenie terenów objętych wspomnianymi koncesjami oraz terenów, na których skarżąca zamierza prowadzić prace geologiczne oraz kopii decyzji z "(...)" listopada 1989 roku, zatwierdzającej położenie wydobywanych złóż piasku i żwiru w Zatoce "(...)". W ocenie skarżącej treść koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego na terenach sąsiadujących z obszarem, na którym planuje przeprowadzić poszukiwania i rozpoznanie, zgodnie z przedłożonym projektem, wskazują na fikcyjność argumentacji organu. Bursztynonośność obszarów, na których "(...)"Sp. z o. o. może prowadzić wydobycie kruszywa na podstawie uzyskanej koncesji, nie stanowiła bowiem dla organu przeszkody do wyrażenia zgody, choć obszary te i obszar objęty wnioskiem skarżącej graniczą ze sobą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności koniecznym jest odniesienie się do wniosków dowodowych zawartych w piśmie procesowym z dnia 13 września 2019 roku (replice na odpowiedź na skargę). Podkreślenia wymaga, zgodnie z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowania dowodowego z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Tymczasem wniosek skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania z dokumentów w istocie zmierzał do włączenia do akt sprawy dotyczącej rozpoznania przez Ministra Środowiska wniosku skarżącej "(...)"Sp. z o. o. o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż piasku i żwiru z dna obszaru morskiego Rzeczypospolitej Polskiej - obszar "(...)"", koncesji na wydobywanie kruszywa nr "(...)"i "(...)"udzielonych "(...)"Sp. z o. o., a w konsekwencji do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji w konfrontacji z decyzjami z innych postępowań prowadzonych w odrębnym przedmiocie i dotyczących innych podmiotów. Taki sposób oceny zaskarżonej decyzji byłby jednak niedopuszczalny, gdyż zadaniem Sądu jest kontrola decyzji podjętej w indywidualnej sprawie dotyczącej "(...)"Sp. z o. o. Zgodnie z kolei z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę tylko wtedy, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) bądź stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem Sąd, badając pod tym kątem niniejszą sprawę, stwierdził naruszenie przepisów procedury tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko i wyłącznie uzasadnienie decyzji spełniające powyższe kryteria gwarantuje zachowanie podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację prawną strony (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.). Tymczasem, analizując treść zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z "(...)"lutego 2019 roku zauważyć należy, że, ponownie rozpatrując sprawę, ograniczył się on wyłącznie do stwierdzeń, których w ogóle nie uzasadnił. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 80 ust. 7 pkt 1 p.g.g. Art. 80 p.g.g. reguluje tryb zatwierdzenia projektu robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji. Zatwierdzenie to odbywa się w drodze decyzji przez organ administracji geologicznej (ust. 1). Organ administracji geologicznej odmawia, zgodnie z ust. 7 art. 80 p.g.g., zatwierdzenia projektu robót geologicznych, jeżeli: 1) projektowane roboty geologiczne naruszałyby wymagania ochrony środowiska; 2) projekt robót geologicznych nie odpowiada wymaganiom prawa; 3) rodzaj i zakres projektowanych robót geologicznych oraz sposób ich wykonania nie odpowiadają celowi tych robót. W przedmiotowej sprawie to ujęta w pkt 1 ust. 7 art. 80 p.g.g. przesłanka naruszenia przez projekt wymagań ochrony środowiska, stanowiła podstawę wydania przez Ministra Środowiska zarówno decyzji z dnia "(...)" marca 2018 roku, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia "(...)"lutego 2019 roku. W decyzji z dnia "(...)" marca 2018 roku organ wyraźnie wskazał przy tym, że odmowa zatwierdzenia projektu wynika z faktu, że skarżąca skupiła się głównie na celu udokumentowania złoża piasku i żwiru, bez odniesienia do potencjalnej bursztynonośności rozpoznawanych utworów geologicznych i nie sprecyzowała zakresu badań dodatkowych, jakie podejmie w przypadku napotkania surowców współwystępujących z zasobami piasku i żwiru, co uniemożliwia mu miarodajną ocenę wpływu tych prac na środowisko i prawidłowości przyjętej metodyki badawczej, a w konsekwencji może skutkować niewłaściwym oszacowaniem, bądź pominięciem napotkanych zasobów surowców, współwystępujących. Zatem podstawową przyczyną odmowy był brak w projekcie określonych rozwiązań zabezpieczających konieczność racjonalnej gospodarki kopalinami w odniesieniu głownie do bursztynu i ewentualnych minerałów rzadkich, na które skarżąca mogła natrafić przy pracach geologicznych. Na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca uzupełniła jednakże swój projekt poprzez zapisy, które jej zdaniem problem ten rozwiązują. Co istotne, także zdaniem Komisji Zasobów Kopalin, co wynika z treści opinii prof. dr. hab. A. S., z dnia 2 września 2018 roku, idea połączenia poszukiwań złóż kruszyw na dnie Bałtyku z badaniami ich bursztynonośności i zawartości minerałów ciężkich jest zgodna z założeniami projektowanej polityki surowcowej państwa i racjonalną gospodarką złożami a uzupełnienie projektu przez skarżącą w zakresie uwzględnienia możliwości kontroli bursztynonośności i zawartości minerałów ciężkich pobieranych próbek i ewentualnej oceny możliwości ich eksploatacji, jako kopaliny towarzyszącej, można uznać za satysfakcjonujące. Tymczasem organ, ponownie rozpatrując sprawę, zauważył, co prawda, że skarżąca odniosła się do potencjalnej bursztynonośności rozpoznawanych utworów geologicznych uzupełniając zapisy projektu, jednak uznał, że pozostało to bez wpływu na rozstrzygnięcie o odmowie jego zatwierdzenia, gdyż projekt nie dał gwarancji braku negatywnego wpływu prac na środowisko, co może w przyszłości skutkować niewłaściwym oszacowaniem, bądź pominięciem napotkanych zasobów wyżej wymienionych surowców współwystępujących. Swych twierdzeń w tym zakresie Minister Środowiska w ogóle jednakże nie uzasadnił. Jest o tyle niezrozumiałe, że przesłanki rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji różnią się zasadniczo. O ile, bowiem rozpoznając sprawę pierwotnie, organ odwołał się do braków w projekcie, które uniemożliwiały mu dokonanie oceny merytorycznej, o tyle przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oceny tej dokonał, skoro uznał, że zmieniony projekt nie daje gwarancji co do wymagań ochrony środowiska, przy czym poprzestał jedynie w tym zakresie na samym stwierdzeniu, nie wyjaśniając, jakie argumenty za nim stoją. Organ nie poparł żadną argumentacją także kolejnej swej tezy, że złożone przez spółkę na etapie odwołania oświadczenia, nie gwarantowały bezpieczeństwa w zakresie ochrony środowiska naturalnego wskazanego obszaru. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia, odpowiadającego wymaganiom ujętym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób z niej bowiem wywieść, dlaczego ten zmieniony przez skarżąca projekt robót geologicznych nadal stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 80 ust. 7 pkt 1 p.g.g. Nie wystarczy samo ogólne odwołanie się do wyprowadzonej z art. 29 p.g.g. definicji ochrony środowiska, obejmującej swym zakresem także racjonalną gospodarką złożami kopalin, bez wyjaśnienia, które konkretnie założenia projektu skarżącej, stanowiłyby dla takiej racjonalnej gospodarki zagrożenie. Jest to tym bardziej istotne, że takiego zagrożenia w ramach uzupełnionego przez skarżącą projektu nie dostrzegła Komisja Zasobów Kopalin, uznając, że połączenie poszukiwań złóż kruszywa na dnie Bałtyku z badaniami ich bursztynonośności i zawartości minerałów ciężkich jest zgodna z założeniami projektowanej polityki surowcowej państwa i racjonalną gospodarką złożami. Pomimo, że ma ona status organu pomocniczego, co kilkukrotnie podnosił organ, nie ulega wątpliwości, że w jej skład wchodzą eksperci, których opinia jest niezwykle istotna, ze względu na ich doświadczenie i dorobek naukowy. Tymczasem organ, stanowiska Komisji ujętego w zaktualizowanej opinii z dnia 2 września 2018 roku, nie poddał jakiejkolwiek analizie. Wręcz przeciwnie, nadal w decyzji zapadłej wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, organ powołuje się na poprzednie stanowisko Komisji Zasobów Kopalin, negatywnie opiniujące omawiany projekt robót geologicznych, jako uzasadnienie dla utrzymania w mocy swej uprzedniej decyzji z dnia "(...)"marca 2018 roku. W ocenie Sądu, działanie takie, w sytuacji, w której Komisja zajęła nowe stanowisko, w którym odniosła się do zmienionych na etapie postępowania odwoławczego zapisów projektu, jest bezzasadne. Tym bardziej, że aktualnie Komisja Zasobów Kopalin, jako organ ekspercki, nie ponowiła swych uprzednich zastrzeżeń do projektu, akceptując co do zasady przyjęte w nim rozwiązania w zakresie uwzględnienia w trakcie badań konieczności odpowiednich procedur na wypadek natrafienia na złoża bursztynu lub innych rzadkich minerałów. Zatem organ ewidentnie wybiórczo traktuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w zakresie uzyskanych opinii Komisji, powołując się na ich brzmienie jedynie w przypadku, w którym opinia wspiera stanowisko organu. Zajmując natomiast w swej decyzji z dnia "(...)" lutego 2019 roku stanowisko diametralnie odmienne do stanowiska Komisji, organ koncesyjny nie uznał już za konieczne poprzeć go jakąkolwiek argumentacją, z której wynikałoby, dlaczego nie podzielił jej oceny. Tymczasem uzasadnienie decyzji, winno przede wyjaśniać stronie, dlaczego zapadło takie a nie inne rozstrzygnięcie. Ma ono na celu nie tylko przekonanie adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale także musi umożliwić ocenę rozumowania. Podkreślić tu jeszcze raz należy, że organ, uznając, iż na przeszkodzie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, stoi na przeszkodzie statuowana w art. 80 ust. 7 pkt 1 p.g.g. przesłanka naruszenia przez projekt wymagań ochrony środowiska, związanych z racjonalną gospodarką złożami kopalin, o której mowa w art. 29 ust. 1 p.g.g., poprzestał jedynie na ogólnikowym powołaniu się na współwystępowanie ze złożami piasku i żwiru także złóż bursztynu i minerałów rzadkich. Organ nie wyjaśnił jednakże, dlaczego projekt skarżącej, dotyczący, co należy mieć na względzie, prac o charakterze poszukiwawczym stałby w sprzeczności z wymogiem racjonalnej gospodarki złożami kopalin. Oczywiście, przepis art. 29 ust. 1 p.g.g. wskazuje między innymi, że jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji. Jednakże należy mieć na względzie, że przesłanka racjonalnej gospodarki złożami kopalin, jako elementu składowego ochrony środowiska, ujęta została właśnie w art. 29 p.g.g., regulującym przesłanki odmowy udzielenia koncesji. Jest to tyle zrozumiałe, że ewidentnie na etapie udzielenia koncesji na wydobycie, skutkującej w oczywisty sposób pozyskaniem przez przedsiębiorcę kopalin, co do zasady, w znacznych rozmiarach, konieczne jest ze strony organu administracji geologicznej, zbadanie, czy proponowany przez koncesjonariusza sposób i zakres wydobycia kopalin nie naruszy zasad racjonalnego gospodarowania nimi. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca nie zamierza podejmować wydobycia, ubiegając się aktualnie o zatwierdzenie projektu robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż piasku i żwiru, ze wskazaniem zarówno obszaru, jaki i metod badań (między innymi w drodze badań geofizycznych, otworów wiertniczych, poboru prób osadów). Nie zachodzi tu więc, w ocenie Sądu, co do zasady, taki stopień zagrożenia racjonalnego wykorzystywania dostępnych i ograniczonych złóż kopalin, jak na etapie udzielania koncesji na ich wydobycie. Jeżeli jednakże organ dostrzega już na etapie zatwierdzenia projektu prac geologicznych tego typu zagrożenie wobec racjonalnego gospodarowania złożami kopalin, to winien w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wskazać, na czym takie zagrożenie polega. Z uwagi na brak w tym zakresie w zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek argumentacji, nie sposób wywieść źródeł takiego stanowiska organu, czy wspomniane zagrożenie dla racjonalnej gospodarki złożami kopalin wiąże z nieodpowiednimi metodami badawczymi, wywierającymi negatywne skutki w sferze struktury geologicznej badanych obszarów w kontekście ich późniejszego potencjalnego wykorzystania, czy jakimiś innymi przyczynami. Jednakże analiza treści załączonej do akt sprawy opinii prof. dr hab. A. S. z dnia 2 września 2018 roku nie wskazuje na tego typu zagrożenie, jeżeli chodzi o sposób badań, które mogłoby spowodować wdrożenie przez skarżącą zamierzonych w opisanych w projekcie robót geologicznych. Oczywiście, opinia ta nie wiąże organu, jednakże, w ocenie Sądu, niewątpliwe mieści się w ujętym w art. 75 § 1 k.p.a. katalogu dowodów, gdyż nie ulega wątpliwości, że może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a bynajmniej nie jest sprzeczna z prawem. Co więcej, w § 2 art. 75 k.p.a. wprost wskazano, że szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W konsekwencji, w świetle dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., organ, jeżeli wspomnianemu dowodowi odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zobowiązany jest do wskazania przyczyn takiego stanowiska. Organ nie może jedynie poprzestać na samym stwierdzeniu, że nowe dowody złożone przez spółkę nie zostały uznane za okoliczności gwarantujące spełnienie wymagań ochrony środowiska, bez jakiegokolwiek uzasadnienia i umotywowania tego typu konkluzji. Warto wskazać, że z uwagi na powyższe naruszenia proceduralne, Sąd nie jest w stanie aktualnie odnieść się do zarzutów materialnoprawnych podniesionych w skardze. Motywacja organu, która nie została wyrażona w skarżonej decyzji, nie powinna bowiem stanowić przedmiotu domysłu Sądu. Rolą Sądu nie jest samodzielne poszukiwanie argumentów przemawiających za danym rozstrzygnięciem, a ocena tych, które zostały zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji. A contrario brak przedstawienia takich argumentów świadczy o tym, że organ nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia "(...)" lutego 2019 roku. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Środowiska zobowiązany będzie, do wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisko organu musi być przy tym oparte na analizie wszystkich elementów zebranego materiału dowodowego, w tym zapisów zmienionego projektu, prawidłowości oświadczeń, znajdującej się w aktach opinii Komisji z dnia 2 września 2018 roku, a skarżąca musi dysponować jasno przedstawionym stanowiskiem organu, co do podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, tak, aby mogła ewentualnie się do nich ustosunkować. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie, z którym, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz art. 205 p.p.s.a., w myśl, którego do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W przedmiotowej sprawie, uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie 1000 złotych odpowiada dyspozycji § 2 ust. 2 pkt 23) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 roku, Nr 221, poz. 2193). Z kolei wynagrodzenie pełnomocnika strony obliczone zostało na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1800) a zwrot kosztów objął także uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Finalnie Sąd pragnie zauważyć, że wbrew argumentacji wskazanej w odpowiedzi na skargę, decyzja wydawana w trybie art. 80 ust. 7 pkt 1 p.g.g. nie jest bynajmniej decyzją uznaniową. Takie stanowisko zajął bowiem organ, podnosząc, że zatwierdzenie projektu robót geologicznych, jako decyzja administracyjna, jest decyzją uznaniową, a zatem organ koncesyjny ma możliwość dokonania rozstrzygnięcia, które jego zdaniem jest najbardziej odpowiednie w danym stanie faktycznym i prawnym. Oczywiście argumenty wskazywane w odpowiedzi na skargę nie są brane pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu sądowym. Niemniej, ze względu na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, warto podkreślić, że dyspozycja art. 80, regulującego tryb zatwierdzenia projektu robót geologicznych, nie daje podstaw do wysuwania wniosków o jej uznaniowym charakterze. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Tymczasem, przepis art. 80 ust. 7 p.g.g. nie daje organowi tego typu luzu decyzyjnego, skoro jasno wskazuje, że organ administracji geologicznej odmawia zatwierdzenia projektu robót geologicznych, jeżeli: 1) projektowane roboty geologiczne naruszałyby wymagania ochrony środowiska; 2) projekt robót geologicznych nie odpowiada wymaganiom prawa; 3) rodzaj i zakres projektowanych robót geologicznych oraz sposób ich wykonania nie odpowiadają celowi tych robót. Tym samym, w sytuacji, w której żadna z ww. okoliczności stojących na przeszkodzie zatwierdzeniu projektu nie zachodzi, organ zobligowany jest do jego zatwierdzenia i nie została mu tu przyznana władza dyskrecjonalna co do kierunku rozstrzygnięcia. To bowiem ona przesądza o tym, czy mamy do czynienia z decyzją o charakterze uznaniowym, a nie, jak wskazuje w odpowiedzi na skargę organ, użycie w przepisach regulujących zakres i warunki wykonywania robót geologicznych pewnych pojęć nieostrych i ocennych, typu "wymagania ochrony środowiska". Przy stosowaniu zwrotów ocennych organ nie działa bowiem w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni zwrotów ocennych. Nie jest to zatem to samo, co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i sformułowanie konkluzji wynikających z tych ustaleń (p. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 553/14). W przypadku zwrotów ocennych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia tym bardziej musi być szczegółowe, pełne i przekonujące (p. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2o18 roku, sygn. akt II OSK 1852/17).