VI SA/Wa 1010/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi "C." Sp. z o.o. z siedzibą w U. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia wypisów z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] października 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz "C." Sp. z o.o. z siedzibą w U. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) i art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz. U. L 95 z 9.4.1992 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy "C." Sp. z o.o. z siedzibą w U. – skarżącej w niniejszej sprawie - od decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., nr [...] o cofnięciu 142 wypisów oznaczonych wskazanymi numerami blankietów z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania zaskarżonych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 21 lutego 2007 r. Minister Transportu otrzymał informację od Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...], iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 5 lutego 2007 r. kontroli drogowej wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne wobec skarżącej. Podczas kontroli stwierdzono używanie kilku wykresówek przez kierowcę. W oparciu o ww. informację organ w dniu 13 marca 2007 r. wystosował na podstawie art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) – ostrzeżenie, że w przypadku ponownego stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia licencji przewozowej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Następnie, pismem z dnia 4 sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się do Ministra Transportu o wszczęcie procedury, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), cytowana dalej jako ustawa o transporcie drogowym, w stosunku do skarżącej. W uzasadnieniu wniosku powołał się na przeprowadzoną w dniu 17 stycznia 2005 r. kontrolę przedsiębiorstwa skarżącej, podczas której stwierdzono rażące naruszenia przepisów Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879) oraz Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985). Wskazał, iż po przeprowadzonym postępowaniu organ II instancji nałożył łączną karę pieniężną w maksymalnej wysokości 30.000 zł. Skarga na ww. decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W aktach administracyjnych znajdują się kopie: protokołu kontroli w przedsiębiorstwie, decyzji organu I instancji i organu II instancji oraz wyroku WSA z dnia 7 czerwca 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 326/06). Pismem z dnia 23 sierpnia 2007 r. Minister Transportu zawiadomił "C." Sp. z o.o. z siedzibą w U. o wszczęciu postępowania administracyjnego o częściowe cofnięcie wypisów z licencji przewozowej nr [...] wydanej dla skarżącej. Wskazał, iż postępowanie będzie prowadzone na podstawie art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich, którego treść została przytoczona. W zawiadomieniu powołano się na: kontrolę przedsiębiorstwa skarżącej i karę wymierzoną za stwierdzone naruszenia, otrzymaną informację o stwierdzonym, podczas kontroli drogowej w dniu 5 lutego 2007 r., jednoczesnym używaniu kilku wykresówek, wystosowane ostrzeżenie. Organ wskazał ponadto, iż ponownie otrzymał informacje o naruszeniu przepisów dotyczących czasu pracy kierowców nie wskazując kiedy, kto i jakiego rodzaju naruszenia stwierdzono. Pismo to skarżąca otrzymała dnia 31 października 2007 r., nie skorzystała z prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, nie zgłosiła również uwag i żądań w tym zakresie. Minister Transportu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz. Urz. L 95 z 9.4.1992 r., z późn. zm.) decyzją z dnia [...] października 2007 r. cofnął skarżącej 142 wypisy z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o nr [...]. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W swoim odwołaniu zarzucała niewłaściwe zastosowanie powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów oraz naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podnosiła, iż jeszcze nigdy w przypadku naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców nie cofnięto licencji, zarzucała niewłaściwą kwalifikację zarzucanego poprzez przyjęcie, iż naruszenia te mają charakter poważny, powtarzający się oraz, iż rażąco naruszają przepisy dotyczące czasu pracy kierowców. Wskazywała, iż zastosowano niewspółmiernie wysoką karę (cofnięto 60 % posiadanych wypisów) w stosunku do popełnionych uchybień. Nie kwestionując w części stwierdzonych naruszeń podnosiła, iż nie uwzględniono stopnia naruszenia w stosunku do posiadanych wypisów z licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ uznał naruszenia stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa w 2005 roku, za które nałożono na skarżącą karę w wysokości 30.000 zł oraz w oparciu o informację dotyczącą stwierdzenia w dniu 5 lutego 2007 r. używania jednocześnie kilku wykresówek przez kierowcę wykonującego przewóz na rzecz skarżącej, za powtarzające się naruszenia. Organ stwierdził, iż cofnięcie 142 z 236 posiadanych przez przedsiębiorcę wypisów z licencji odpowiada skali naruszeń. Wskazał, iż obliczenie wypisów podlegających cofnięciu dokonał na podstawie przyjętych zasad odnoszących się do wszystkich przewoźników, którym udzielono licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, i którzy dopuszczają się naruszeń przepisów dotyczących wykonywania przewozów. Nie podzielił zarzutów odnośnie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podkreślając, iż strona nie skorzystała z prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, nie zgłosiła również uwag i żądań w tym zakresie, nie skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ew. uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powtórzyła zarzuty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Zarzucała niewłaściwą kwalifikację zarzucanego czynu poprzez uznanie, iż naruszenia mają charakter poważny, powtarzający się oraz jakoby rażąco naruszają przepisy o czasie pracy kierowców przyjęcie a także zastosowanie niewspółmiernie wysokiej sankcji w stosunku do stwierdzonych naruszeń oraz nieuwzględnienie stopnia naruszenia w stosunku do posiadanych wypisów z licencji. Ponadto, zarzucała naruszenie art. 7, 10, 77 i 107 k.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym pracowników spółki zagrożonych zwolnieniem, naruszenie zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, poprzez pominięcie aktualnej kondycji finansowej spółki. Skarżąca podkreślała, iż nie można zarzucić jej winny umyślnej co uzasadniałoby wydanie tak surowej sankcji a stwierdzone naruszenia czasu pracy kierowców dotyczą 12 kierowców z 400 obecnie zatrudnionych w spółce. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą cofnięcia wypisów z licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego jest przepis 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92, w przypadku poważnych naruszeń lub powtarzających się mniejszych naruszeń przepisów dotyczących przewozu, właściwe władze Państwa Członkowskiego miejsca prowadzenia działalności przez przewoźnika, który dokonał takich naruszeń, mogą między innymi, czasowo lub częściowo cofnąć poświadczone za zgodność z oryginałem kopie licencji wspólnotowej oraz cofnąć zaświadczenia dla kierowców. Sankcje te określa się uwzględniając stopień naruszenia, dokonanego przez posiadacza licencji wspólnotowej i uwzględniając całkowitą liczbę poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii licencji, posiadanych przez niego w odniesieniu do transportu międzynarodowego. Decyzja wydawana w oparciu o ww. przepis Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy transporcie drogowym jest decyzją uznaniową, co nie oznacza jednak dowolności ocen, jakie przy jej wydaniu może zastosować organ. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza sam przez się jej sądowej kontroli, ale oznacza iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszelkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego i czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu zatem podlega, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia do prawdy materialnej, a więc czy organ podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego czy uwzględniał słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.), oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. zawiera przesłanki, którymi organ winien się kierować wymierzając sankcje przedsiębiorcy wykonującemu przewozy międzynarodowe. W ocenie Sądu z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, iż jedyną podstawą wszczęcia postępowania są stwierdzone naruszenia podczas kontroli przedsiębiorstwa; trudno uznać pozostałe informacje za prawidłowe uzasadnienie wszczęcia z urzędu tego postępowania. Stwierdzone naruszenia podczas kontroli drogowej (w żaden sposób nieudokumentowane) stanowiły podstawę do wystosowania ostrzeżenia w sprawie cofnięcia licencji, a więc innego postępowania, również niczym nie udokumentowano stwierdzenia ponownego otrzymania informacji o naruszeniu przepisów dotyczących czasu pracy kierowców. Należy podkreślić, iż za naruszenia, stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa skarżącej wymierzono już karę pieniężną. Organ, wydając decyzję o cofnięciu 142 z 236 posiadanych przez skarżąca wypisów z licencji, wbrew obowiązkowi zawartemu w art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92, nie uzasadnił jej przesłankami, o których mowa w tym przepisie. Wysokość nałożonej kary nie może stanowić jedynego kryterium uznania naruszeń za powtarzające się skoro dotyczą jednego zdarzenia, jakim była jedna kontrola przedsiębiorstwa. Nie uwzględnił stopnia naruszenia, dokonanego przez posiadacza licencji wspólnotowej, nie uwzględnił całkowitej liczby poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii licencji, posiadanych przez niego w odniesieniu do transportu międzynarodowego. Stwierdzenie, iż cofnięcie 142 z 236 posiadanych wypisów z licencji, odpowiada skali naruszeń oraz odwołanie się do przyjętych zasad (nieznanych stronie i nie zamieszczonych w zaskarżonej decyzji) pozwala na ocenę, iż zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie zawiera uzasadnienia sporządzonego zgodnie z przesłankami zawartymi w art. 107 k.p.a. Organ wydając decyzję na podstawie art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 powinien mieć na względzie, iż cofnięcie posiadanych przez przedsiębiorcę wypisów z licencji jest ograniczeniem możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez niego i powinien starannie prowadzić postępowanie oraz uzasadnić swoją decyzję tak, aby nie narażać się na zarzut dowolności swojego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu powyższe stwierdzone naruszenia przepisów postępowania uzasadniają uwzględnienie skargi. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Nieskorzystanie przez stronę postępowania z uprawnień, o których była informowana przez organ nie może być traktowane jako naruszenie tego przepisu. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji, do czasu uprawomocnienia wyroku, Sąd orzekł na zasadzie art. 152 a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 powyższej ustawy.